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Como as democracias morrem – 6. As regras não escritas da política norte-americana

Estamos publicando, em capítulos, a tradução em português do livro How Democracies Die, de Steven Levitsky e Daniel Ziblatt (2018), dois cientistas políticos da Universidade de Harvard, sobre como os líderes eleitos podem subverter gradualmente o processo democrático para aumentar seu poder. O livro estava na lista de bestsellers do The New York Times. A tradução – Como as democracias morrem – é de Renato Aguiar e foi publicada pela Zahar (Rio de Janeiro, 2018).

Já foram publicados:

Introdução

Capítulo 1

Capítulo 2

Capítulo 3

Capítulo 4

Capítulo 5

Segue abaixo o Capítulo 6.

6. As regras não escritas da política norte-americana

EM 4 DE MARÇO DE 1933, ao se reunirem em volta do rádio naqueles dias mais sombrios da Grande Depressão para escutar o primeiro discurso de posse de Franklin D. Roosevelt, as famílias norte-americanas ouviram uma voz vagarosamente trovejante declarar: “Vou solicitar ao Congresso o único instrumento restante para responder à crise: amplo poder executivo para declarar guerra contra a emergência, tão grande quanto o poder que me seria dado se fôssemos de fato invadidos por um inimigo estrangeiro” (1). Roosevelt estava evocando o mais ilimitado poder previsto pela Constituição a um presidente – poderes de guerra para enfrentar uma crise doméstica.

Roosevelt concluiu que nem isso era bastante. Em novembro de 1936, ele foi reeleito com 61% dos votos – a maior votação popular já dada a um candidato no cargo na história norte-americana. Porém, ele viu sua ambiciosa agenda política restringida por uma camisa de força inesperada: a conservadora (e, do ponto de vista dele, atrasada) Suprema Corte – um órgão composto inteiramente por homens que haviam concluído sua formação jurídica no século XIX. A Suprema Corte nunca havia sido tão ativa bloqueando legislações como foi em 1935 e 1936. A corte considerou grandes parcelas do New Deal inconstitucionais, com frequência baseando-se em interpretações questionáveis (2). A agenda de Roosevelt estava por um triz.

Assim, em fevereiro de 1937, há duas semanas em seu segundo mandato, Roosevelt revelou uma proposta de expandir o tamanho da Suprema Corte. A “jogada de aparelhar a corte”, como seus oponentes a chamaram, tirava vantagem de uma lacuna na Constituição: o artigo III não especifica o número de magistrados da Suprema Corte. A proposta de Roosevelt lhe teria permitido acrescentar novos juízes à corte para cada membro com mais de setenta anos de idade, até um tamanho máximo de quinze membros (3). Considerando que seis juízes tinham setenta anos ou mais, Roosevelt poderia nomear seis juízes de imediato. A motivação do presidente era, possivelmente, compreensível – ele procurava uma base legal mais sólida para realizar os objetivos do New Deal. Fosse a proposta aprovada, contudo, teria estabelecido um perigoso precedente. A corte teria se tornado hiperpolitizada, suas regras de nomeação, tamanho e seleção estando abertas à manipulação constante, como na Argentina sob Perón ou na Venezuela sob Chávez. Tivesse Roosevelt aprovado sua lei, uma norma crucial – um presidente não deve minar outro poder coigual – teria sido atropelada.

A norma, porém, se manteve. O plano de Roosevelt de aparelhamento da corte enfrentou mais oposição do que qualquer outra iniciativa empreendida durante a sua presidência (4). E não apenas dos republicanos, mas da imprensa, de advogados e juízes destacados e, surpreendentemente, de um grande número de colegas democratas. Em meses, a proposta tinha morrido – morta por um Congresso dominado pelo próprio partido de Roosevelt. Mesmo em meio a uma crise tão profunda quanto a Grande Depressão, o sistema de freios e contrapesos tinha funcionado.

A REPÚBLICA AMERICANA não nasceu com normas democráticas fortes. Na verdade, seus primeiros anos foram um exemplo clássico de política sem grades de proteção. Como vimos, normas de tolerância mútua eram, na melhor hipótese, embrionárias nos anos 1780 e 1790. De início, longe de aceitarem um ao outro como rivais legítimos, federalistas e republicanos nutriam suspeitas mútuas de traição.

Esse clima de hostilidade e desconfiança partidária estimulou o que hoje é conhecido como jogo duro constitucional. Em 1798, os federalistas aprovaram a Lei de Sedição (5) que, embora em tese criminalizasse afirmações falsas contra o governo, era tão vaga que praticamente criminalizava críticas contra o governo. A lei foi usada para atacar jornais e ativistas do Partido Republicano (6). Na eleição de 1800, que confrontava o presidente Adams, um federalista, contra Jefferson, o líder da oposição republicana, cada lado visava uma vitória permanente – isto é, tirar o outro partido do jogo para sempre. O líder federalista Alexander Hamilton falava de encontrar uma “medida legal e constitucional” (7) para bloquear a ascensão de Jefferson à Presidência, ao passo que Jefferson descrevia a eleição como a última oportunidade de salvar o país da monarquia. A vitória de Jefferson deu fim à intensa acrimônia partidária. Em seus últimos dias de mandato, o Congresso federalista derrotado reduziu o tamanho da Suprema Corte para cinco membros, visando limitar a influência de Jefferson sobre a corte. Com sua nova maioria, o Congresso republicano repeliu a iniciativa e, poucos anos depois, expandiu a corte para sete membros, a fim de dar a Jefferson mais uma nomeação.

Várias décadas se passaram até essa busca obstinada pela vitória permanente se acalmar e ceder. As exigências da política cotidiana e da ascensão de uma nova geração de políticos de carreira ajudou a baixar a sanha competitiva. A geração pós-revolucionária se acostumou cada vez mais à ideia de que em política às vezes se ganha, às vezes se perde – e de que rivais não precisam ser inimigos. Martin van Buren, um dos fundadores do Partido Democrata moderno e posteriormente presidente dos Estados Unidos, representava bem essa visão. Segundo Richard Hofstadter, Van Buren

tipificava o espírito amigável do advogado de fóruns de condado traduzido para a política, o advogado capaz de apreciar, ao longo de um período de muitos anos, uma série de animados duelos de tribunal com um antagonista, mas que mantém, fora do tribunal, o respeito mútuo, frequentemente a amizade cordial de colegas de profissão (8).

Embora tenha tido “muitos oponentes” durante sua carreira, escreve um biógrafo, Van Buren teve “poucos inimigos” (9). Enquanto os fundadores só com muita relutância aceitavam a oposição partidária, a geração de Van Buren a tinha como natural (10). A política de oposição total tinha se tornado a política da tolerância mútua.

Contudo, as normas nascentes logo começaram a se esgarçar, por conta de uma questão que os fundadores tinham tentado suprimir: a escravidão. Durante os anos 1850, um conflito cada vez mais aberto sobre o futuro da escravidão polarizou o país, investindo a política do que um historiador chamou de uma nova “intensidade emocional” (11). Para os agricultores brancos do Sul e seus aliados democratas, o abolicionismo – uma causa associada ao novo Partido Republicano – significava uma ameaça existencial. O senador John C. Calhoun, da Carolina do Sul, um dos defensores mais influentes da escravidão, descrevia o Sul pós-emancipação em termos quase apocalípticos, nos quais os ex-escravos seriam

elevados acima dos brancos… na escala política e social. Em uma palavra, nós trocaríamos de condição com eles – uma degradação maior do que jamais coube à sina de um povo livre e esclarecido, da qual nós só poderíamos escapar… fugindo dos nossos próprios lares e dos nossos ancestrais e abandonando nosso país aos nossos antigos escravos, para dele fazerem a residência permanente da desordem, da anarquia, da pobreza, da miséria e da desdita (12).

A polarização sobre a escravidão despedaçou a ainda frágil norma de tolerância mútua. O deputado democrata Henry Shaw investia violentamente contra os republicanos, chamando-os de “traidores da Constituição e da União” (13) ao passo que o senador Robert Toombs jurava “nunca permitir que esse governo federal passasse às mãos do Partido Republicano Negro”. Os políticos antiescravidão, por seu lado, acusavam os pró-escravidão de “traição” e “sedição” (14).

A erosão das normas básicas ampliou a zona da ação política aceitável. Vários anos antes de tiros serem disparados em Fort Sumter, a violência sectária permeou o Congresso. A historiadora Joanne Freeman, de Yale, estima que houve 125 episódios de violência (15) – incluindo facadas, surras e pistolas sacadas – no plenário da Câmara e do Senado entre 1830 e 1860. Não demoraria muito e os norte-americanos estariam se matando às centenas de milhares.

A Guerra Civil despedaçou a democracia dos Estados Unidos. Um terço dos estados norte-americanos não participou da eleição de 1864; 22 das cinquenta cadeiras do Senado e mais de um quarto das cadeiras da Câmara restaram vazias. O presidente Lincoln suspendeu o habeas corpus e emitiu ordens executivas de constitucionalidade dúbia, embora, é claro, uma ordem executiva notável tenha libertado os escravos (16). E, na sequência da vitória da União, grande parte da antiga Confederação foi posta sob governo militar.

O trauma da Guerra Civil deixou os norte-americanos com questões candentes sobre o que tinha dado errado. A destruição completa – incluindo mais de 600 mil mortos – abalou a crença de muitos intelectuais nortistas na superioridade de sua forma de democracia (17). Seria a Constituição dos Estados Unidos o documento inspirado que se pensava que fosse? Essa onda de autocrítica deu lugar a um novo interesse por regras não escritas. Em 1885, o então professor de ciência política Woodrow Wilson, filho de uma família sulista confederada, publicou um livro sobre o Congresso dos Estados Unidos no qual explorava a disparidade entre a promessa de certas disposições constitucionais e o modo como as instituições de fato funcionavam (18). Além de boas leis, o país precisava de normas efetivas.

Reconstruir normas democráticas depois de uma guerra civil nunca é fácil, e os Estados Unidos não eram uma exceção. As feridas do confronto cicatrizaram lentamente; só com muita relutância democratas e republicanos se aceitaram como rivais legítimos. Num evento de campanha para o candidato republicano Rutherford B. Hayes, o político Robert Ingersoll falou contra os democratas em termos assustadores:

Todo homem que tentou destruir esta nação era um democrata. Todo inimigo que esta grande república teve durante os últimos vinte anos foi um democrata… Todo homem que negou aos prisioneiros da União até mesmo a crosta do pão da fome que os vermes comeram, e quando algum pobre e emaciado patriota da União, levado pela fome à insanidade, viu em um sonho demente o rosto de sua mãe, e ela lhe fez um sinal e ele a seguiu, esperando sentir mais uma vez a pressão de seus lábios em seu rosto febril, e quando ele deu um passo além da linha fatal, o patife que meteu uma bala através de seu terno e pulsante coração foi – e é – um democrata (19).

Esse tipo de retórica, conhecido como “brandir a camisa ensanguentada”, continuou durante anos.

Com a persistente animosidade partidária veio o jogo duro constitucional. Em 1866, o Congresso republicano reduziu o tamanho da Suprema Corte de dez para sete magistrados, a fim de impedir que o presidente Andrew Johnson, um democrata que os republicanos consideravam estar subvertendo a Reconstrução, fizesse novas indicações (20). Um ano depois, o Congresso aprovou a Lei de Permanência no Cargo, que proibia Johnson de afastar membros do gabinete de Lincoln sem aprovação do Senado. Encarando a lei como uma violação de sua autoridade constitucional, Johnson a ignorou – um “grave delito” (21) que levou a seu impeachment em 1868.

Aos poucos, contudo, à medida que a geração da guerra civil saía de cena, democratas e republicanos foram aprendendo a conviver. Eles prestaram atenção nas palavras do ex-presidente da Câmara James Blaine, que, em 1880, aconselhou os colegas republicanos a “guardar a camisa ensanguentada” (22) e deslocar o debate para questões econômicas.

No entanto, não foi apenas o tempo que cicatrizou as feridas sectárias. A tolerância mútua só se estabeleceu depois que a questão da igualdade racial foi retirada da agenda política. Dois acontecimentos foram decisivos quanto a isso. O primeiro foi o infame Compromisso de 1877, que acabou com a disputa na eleição presidencial e elevou o republicano Rutherford B. Hayes à Presidência, em troca de uma promessa de retirada das tropas federais do Sul. O pacto acabou efetivamente com a Reconstrução (23) pois, ao retirar as proteções federais para os afro-americanos, tão arduamente conquistadas, permitiu aos democratas sulistas anular direitos democráticos e consolidar o domínio de um partido único. O segundo acontecimento foi o fracasso do Projeto de Lei de Eleições Federais, de Henry Cabot Lodge, em 1890, o qual teria permitido a supervisão federal de eleições legislativas a fim de garantir a implementação do sufrágio negro. O fracasso do projeto deu fim aos esforços federais para proteger o direito ao voto dos afro-americanos no Sul, ocasionando, consequentemente, a sua extinção.

É difícil superestimar a significado trágico desses acontecimentos. Como os direitos civis e de voto eram vistos por muitos democratas sulistas como uma ameaça fundamental, o acordo entre os partidos de abandonar essas questões propiciou uma base para que restaurassem a tolerância mútua. A revogação dos direitos dos afro-americanos preservou a supremacia branca e o domínio do Partido Democrata no Sul, o que ajudou a manter a viabilidade nacional dos democratas. Com a igualdade racial fora da agenda, os medos dos democratas sulistas cederam. Só então a hostilidade sectária começou a diminuir. Paradoxalmente, portanto, as normas que mais tarde serviriam como fundação para a democracia norte-americana emergiram de um arranjo profundamente antidemocrático: a exclusão racial e a consolidação da predominância de um partido único no Sul.

Depois que democratas e republicanos se aceitaram como rivais legítimos, a polarização declinou gradualmente (24) dando origem ao tipo de política que caracterizaria a democracia americana durante as décadas seguintes. A cooperação bipartidária viabilizou uma série de reformas importantes (25) inclusive a Décima Sexta Emenda (1913), que legalizou o imposto de renda federal, a Décima Sétima Emenda, que estabeleceu a eleição direta para senadores, e a Décima Nona Emenda (1919), que concedeu às mulheres o direito de voto.

A tolerância mútua, por sua vez, encorajou a reserva institucional. No final do século XIX, convenções ou soluções alternativas informais já haviam começado a permear todos os ramos de poder do governo, habilitando nosso sistema de freios e contrapesos a funcionar razoavelmente bem. A importância dessas normas não foi perdida para analistas de fora. Em sua obra-prima de dois volumes A comunidade americana, o estudioso britânico James Bryce escreveu que não foi a Constituição dos Estados Unidos em si que fez o sistema político norte-americano funcionar, mas antes o que ele chamou de “costumes”: nossas regras não escritas (26).

NA VIRADA DO SÉCULO XX, então, as normas de tolerância mútua e reserva institucional estavam bem estabelecidas. Com efeito, elas se tornaram a fundação do nosso muito admirado sistema de freios e contrapesos. Para que o sistema constitucional funcione como esperamos que funcione, o Executivo, o Congresso e o Judiciário têm que encontrar um equilíbrio delicado. Por um lado, o Congresso e os tribunais precisam supervisionar e, quando necessário, frear o poder do presidente. Eles têm que ser cães de guarda da democracia. Por outro lado, o Congresso e os tribunais devem permitir que o governo opere. É aí que a reserva entra em cena. Para que a democracia presidencial tenha êxito, instituições fortes o bastante para frear o presidente têm que subutilizar este poder.

Na ausência dessas normas, o equilíbrio se torna mais difícil de sustentar. Quando o ódio sectário pisoteia o compromisso dos políticos com o espírito da Constituição, o sistema de freios e contrapesos corre o risco de ser subvertido de duas maneiras. Sob um governo dividido, em que o Legislativo ou o Judiciário estão nas mãos da oposição, o risco é de jogo duro constitucional, em que a oposição estende o mais que puder suas prerrogativas institucionais – parando de financiar o governo, bloqueando todas as indicações presidenciais para o Judiciário e, eventualmente, até votando pelo afastamento do presidente. Nesse cenário, os cães de guarda legislativos e judiciários se tornam cães de ataque sectários.

Sob um governo unificado, em que as instituições legislativas e judiciárias estão nas mãos do partido do presidente, o risco não é de confrontação, mas de abdicação. Se a animosidade sectária prevalecer sobre a tolerância mútua, os que estão no controle do Congresso podem priorizar a defesa do presidente à realização de seus deveres constitucionais. Num esforço para adiar a vitória da oposição, eles podem abandonar seu papel de supervisão, capacitando o presidente a escapar impune de atos abusivos, ilegais e autoritários. Essa transformação de cão de guarda em cachorrinho de estimação – pensem no Congresso condescendente de Perón na Argentina ou na Suprema Corte chavista na Venezuela – pode ser um agente facilitador importante para governos autoritários.

O sistema americano de freios e contrapesos exige, portanto, que funcionários e mandatários públicos usem suas prerrogativas institucionais de maneira judiciosa. Presidentes, líderes do Congresso e magistrados da Suprema Corte dos Estados Unidos desfrutam de uma gama de poderes que, se estendidos sem comedimento, podem enfraquecer o sistema. Consideremos seis desses poderes. Três estão disponíveis para o presidente: ordens executivas, indulto presidencial e modificação da composição da corte. Os outros três estão com o Congresso: a obstrução dos trabalhos legislativos, o poder do Senado de aconselhar e consentir e o impeachment. Estejam essas prerrogativas formalmente estipuladas na Constituição ou sejam apenas permitidas pela mesma, sua utilização como arma pode com facilidade resultar em impasse, disfunção e mesmo em colapso democrático. Pela maior parte do século, contudo, todos os políticos norte-americanos as usaram com notável reserva.

COMECEMOS PELO PODER PRESIDENCIAL. A Presidência norte-americana é uma instituição poderosa – e potencialmente dominante, devido, em parte, a lacunas constitucionais. O artigo II da Constituição, que dispõe sobre os poderes formais da Presidência, não define de modo claro os seus limites. Ele praticamente silencia sobre a autoridade do presidente para agir de maneira unilateral, via ordens ou decretos executivos (27). Além disso, o poder presidencial aumentou ao longo do último século. Movido por imperativos de guerra e depressão, o Executivo desenvolveu vastas capacidades legais, administrativas, orçamentárias, de inteligência e de guerra, transformando-se no que o historiador Arthur M. Schlesinger Jr. celebremente chamou de “Presidência Imperial” (28). Os presidentes norte-americanos do pós-guerra controlavam a maior força militar do mundo. E os desafios de governar uma superpotência global, com economia e sociedade industriais complexas, criaram demandas sempre crescentes de ação executiva mais concentrada. No começo do século XXI, os recursos administrativos à disposição do Executivo eram tão vastos que o estudioso de direito Bruce Ackerman descreveu a Presidência como um “aríete constitucional” (29).

Os imensos poderes do Executivo criam nos presidentes a tentação de um governo unilateral – às margens do Congresso e do Judiciário. Presidentes que consideram que sua agenda está sendo boicotada podem contornar o Legislativo emitindo ordens executivas, proclamações, diretivas, acordos executivos ou memorandos presidenciais, os quais assumem peso de lei sem o endosso do Congresso (30). A Constituição não proíbe esse tipo de ação.

Da mesma forma, presidentes podem contornar o Judiciário, seja recusando-se a acatar decisões, como fez Lincoln quando a Suprema Corte rejeitou sua suspensão de mandatos de habeas corpus, ou ao usar a prerrogativa do perdão presidencial (31). Alexander Hamilton sustentou no artigo 74 de O federalista que, por ser muito extensivo, o poder de indulto “inspiraria naturalmente escrupulosidade e cautela” (32). Porém, nas mãos de um presidente sem escrúpulos ou cautela, o perdão pode ser usado para ampla proteção do governo contra freios judiciais. O presidente pode até mesmo perdoar a si próprio. Embora constitucional, uma ação desse tipo enfraqueceria a independência do Judiciário.

Considerando o vasto potencial de ações unilaterais, quase todas prescritas ou permitidas pela Constituição, é difícil superestimar a importância da reserva executiva. Nesse sentido, George Washington foi uma figura central ao estabelecer precedentes. Washington sabia que sua Presidência ajudaria a estabelecer o escopo da autoridade executiva; como ele disse: “Estou percorrendo um caminho que nunca foi trilhado. É difícil haver qualquer aspecto de minha conduta que não possa futuramente vir a ser estabelecido como precedente” (33). Como o ocupante de um cargo que muitos temiam que viesse a se tornar uma nova forma de monarquia, Washington trabalhou duro para estabelecer normas e práticas que complementassem – e fortalecessem – as regras constitucionais. Ele defendeu com energia as suas áreas designadas de poder, mas foi cuidadoso para não invadir áreas no domínio do Congresso (34). Limitou seu uso do veto a projetos de lei que considerasse constitucionalmente dúbios (35) dando apenas dois vetos em oito anos e escrevendo que, por “motivos de respeito ao Legislativo”, “assinou muitos projetos com os quais seu julgamento estava em desacordo” (36). Washington também se mostrou relutante em emitir decretos que pudessem ser vistos como invasores da jurisdição congressual (37). Em oito anos, ele só emitiu oito ordens executivas.

Ao logo de toda a sua vida, Washington observou que “ganhou poder em função de sua prontidão a abrir mão dele” (38). Graças a seu enorme prestígio, sua reserva institucional inspirou muitas das nascentes instituições políticas republicanas norte-americanas. Como formula o historiador Gordon Wood: “Se existe um responsável individual pelo estabelecimento da jovem república em bases fortes, esse alguém foi Washington” (39).

Consolidaram-se normas de comedimento presidencial. Embora ocasionalmente sendo postas à prova, sobretudo durante guerras, elas se mostraram robustas o bastante para restringir até mesmo os nossos mais ambiciosos presidentes. Consideremos Theodore Roosevelt, que ascendeu ao cargo em 1901, depois do assassinato do presidente William McKinley. Roosevelt subscrevia ao que ele chamava de teoria da administração da Presidência, a qual afirmava que todas as ações executivas eram permitidas, salvo se expressamente proibidas por lei (40). Essa visão expansiva do poder presidencial, o apreço de Roosevelt por apelos populistas “ao povo” e sua “energia e ambição ilimitadas” (41) alarmaram os analistas contemporâneos, inclusive líderes do seu próprio Partido Republicano. O poderoso conselheiro do presidente McKinley, Mark Hanna, havia advertido contra a escolha de Roosevelt como vice-presidente, perguntando, segundo relatos: “Vocês não percebem que há somente uma vida entre este louco e a Casa Branca?” (42). Como presidente, contudo, Roosevelt agiu com comedimento surpreendente (43). Ele tomou muito cuidado, por exemplo, para evitar parecer estar ameaçando o Congresso ao falar diretamente com o povo ou atacar membros individuais do Legislativo quando debatiam votações cruciais (44). Afinal, Roosevelt operou satisfatoriamente dentro dos limites dos nossos freios e contrapesos constitucionais (45).

Mesmo com o aumento marcante das competências legal, administrativa, militar e de inteligência do Executivo durante o século XX, os presidentes se submeteram e cumpriram as normas estabelecidas em suas interações com o Congresso e os tribunais (46). Com exceção dos tempos de guerra, eles foram criteriosos em seu uso de ordens executivas. Nunca usaram indultos para autoproteção ou ganhos políticos estreitos, e a maioria buscou aconselhamento do Departamento de Justiça antes de decretá-los (47). E, de maneira crucial, os presidentes do século XX raramente desafiaram outros setores do governo, como fizeram Lincoln e Andrew Johnson no século XIX. O presidente Harry Truman sujeitou-se à Suprema Corte quando ela obstruiu sua ordem executiva de 1952, que nacionalizava a indústria metalúrgica diante de uma greve que ele considerou uma emergência nacional. Eisenhower fez cumprir a decisão Brown contra o Conselho de Educação apesar de sua própria contrariedade com ela. Mesmo Nixon cedeu à exigência congressual de entregar suas gravações secretas depois que a Suprema Corte decidiu a favor do Congresso.

Assim, embora o cargo da Presidência norte-americana tenha se fortalecido ao longo do século XX, os presidentes mostraram considerável comedimento no exercício desse poder. Mesmo na ausência de barreiras constitucionais, a ação executiva unilateral configurou exceção de tempos de guerra, em vez de regra.

Uma história semelhante pode ser contada a respeito de eventuais modificações pelo presidente da composição da Suprema Corte. O aparelhamento da corte pode tomar duas formas: o impedimento de magistrados e sua substituição por aliados partidários, ou a alteração do tamanho da corte e o preenchimento das novas vagas com lealistas. Estritamente falando, ambas as manobras são legais: a Constituição permite o impeachment de juízes e não especifica o tamanho da Suprema Corte. Presidentes podem expurgar e aparelhar a corte sem violar a letra da lei. Entretanto, durante bem mais que um século, eles não o fizeram.

O único exemplo de impeachment na Suprema Corte na história dos Estados Unidos ocorreu em 1804, quando a Câmara dominada por republicanos impediu o magistrado Samuel Chase, um “federalista fervoroso” (48) que fizera campanha contra Jefferson e o criticara durante sua presidência. Considerando o comportamento de Chase como sedição, Jefferson pressionou por seu impeachment (49). Embora os republicanos tenham tentado dar ao procedimento aparência de legalidade, o impeachment, segundo todos os relatos e comentários, foi “do começo ao fim uma perseguição política” (50). O Senado absolveu Chase, estabelecendo um precedente de peso contra o impeachment (51).

O tamanho da Suprema Corte foi um alvo mais frequente de maquinações sectárias durante o primeiro século da América. Começando pela manobra dos federalistas de encolher a corte para negar ao presidente eleito, Jefferson, uma indicação, a Suprema Corte dos Estados Unidos mudou de tamanho sete vezes entre 1800 e 1869 – todas elas por razões políticas (52). No final do século XIX, entretanto, aparelhar a corte era amplamente considerado inaceitável. Em um livro de 1893 sobre o sistema político norte-americano, o futuro presidente Woodrow Wilson escreveu que “ultrajes desse tipo” (53) eram uma “violação do espírito da Constituição”. Por volta da mesma época, o ex-presidente Benjamin Harrison escreveu que embora expandir a corte fosse “muito tentador para os sectários” (54) seria “destrutivo, fatalmente destrutivo, para nossa união constitucional”. No final dos anos 1920, o jornalista britânico H.W. Horwill concluiu que existia uma norma informal “forte o bastante para proibir os mais poderosos presidente e Congresso, qualquer que fosse a provocação, de tomarem um rumo que fizesse da Suprema Corte um joguete de partidos políticos” (55).

É claro, o presidente Franklin Delano Roosevelt violou esta norma em seu esforço de aparelhar a corte em 1937. Como escreveram os estudiosos de direito constitucional Lee Epstein e Jeffrey Segal, a proposta de Roosevelt de transgredir a norma era “extraordinária em sua arrogância” (56). Tão extraordinária quanto, porém, foi a resistência que ela gerou. Na época, Roosevelt era extremamente popular – acabara de ser reeleito por uma maioria esmagadora histórica, e seus aliados democratas contavam com maiorias sólidas em ambas as casas do Congresso. Poucos presidentes americanos jamais desfrutaram tamanha força política. Entretanto, o aparelhamento da corte desencadeou uma oposição generalizada. A crítica da mídia foi feroz – o San Francisco Chronicle descreveu o plano como uma “declaração aberta de guerra contra a Suprema Corte” (57). E a oposição no Congresso foi imediata, não só dos republicanos, mas também dos democratas. O senador James A. Reed, do Missouri, chamou a proposta de Roosevelt de “um passo na direção de fazer de si um ditador de fato” (58). Edward Cox, um congressista democrata da Geórgia, advertiu que ela “alteraria o significado das nossas leis básicas e todo o nosso sistema de governo” (59) e representava, por isso, “a mais terrível ameaça que jamais se ergueu contra o governo constitucional em toda a história do país”. Até mesmo lealistas adeptos do New Deal se voltaram contra Roosevelt. O senador Joseph O’Mahoney, do Wyoming, era um aliado tão próximo que estivera sentado ao lado de Eleanor Roosevelt no jantar pré-posse na Casa Branca apenas duas semanas antes. Contudo, Mahoney se opôs ao plano de aparelhamento, escrevendo a um amigo: “Essa confusão toda cheira a Maquiavel, e Maquiavel fede!” (60).

Vale observar que a própria Suprema Corte desempenhou um papel fundamental na derrota do plano de Roosevelt. Num movimento que foi descrito como um “recuo de mestre” (61) para preservar sua integridade, a Suprema Corte, antes opositora do New Deal, rapidamente reverteu uma série de decisões suas. Na primavera de 1937, a corte decidiu numa rápida sucessão em favor de vários pontos da legislação do New Deal, inclusive a Lei Nacional de Relações de Trabalho e a legislação de seguridade social de Roosevelt. Com o New Deal em bases constitucionais mais sólidas, os democratas liberais no Congresso puderam se opor mais facilmente ao plano do presidente de aparelhamento da corte. Em julho de 1937, a proposta morreu no Senado. No auge de sua popularidade e poder, o presidente se empenhou duramente contra os limites à sua autoridade constitucional e foi bloqueado. Nunca mais um presidente norte-americano tentaria aparelhar a Suprema Corte.

NORMAS DE RESERVA INSTITUCIONAL também operam no Congresso. Tomemos o Senado dos Estados Unidos. Órgão cuja proposta original era proteger as minorias do poder das maiorias (as quais, acreditavam os fundadores, estariam representadas na Câmara dos Deputados), o Senado era destinado, desde o princípio, a permitir deliberação. Ele desenvolveu uma gama de instrumentos (62) – muitos dos quais não escritos – que facultavam a minorias legislativas, e mesmo a senadores individuais, tornar mais lento o andamento ou obstruir projetos apresentados pela maioria. Antes de 1917, o Senado não tinha nenhuma regra que limitasse a discussão, o que significava que qualquer senador podia impedir (ou “obstruir”) a votação de qualquer legislação indefinidamente, apenas prolongando o debate (63).

Essas prerrogativas informais são freios e contrapesos essenciais, servindo tanto como proteção para partidos minoritários quanto como restrição para presidentes potencialmente abusivos. Sem reserva, entretanto, elas poderiam levar com facilidade a impasses e conflitos. Como escreveu o cientista político Donald Matthews:

[Cada senador] tem vasto poder sobre as regras do plenário. Um único senador, por exemplo, pode desacelerar o Senado até quase parar, objetando sistematicamente toda solicitação de consenso unânime. Um pequeno número deles, exercendo o direito de obstrução, pode bloquear a aprovação de todo projeto de lei (64).

Durante a maior parte da história dos Estados Unidos, essa disfunção não ocorreu, entre outras coisas porque as normas prevalecentes desestimulavam os senadores a usar sua autoridade política de modo excessivo.65 Como observou Matthews, embora instrumentos como a obstrução “existam como uma ameaça potencial, o fato extraordinário é que sejam raramente usados. O espírito de reciprocidade resulta em que grande parte do poder dos senadores, quiçá a maior, não é exercida” (66).

O estudo seminal de Matthews sobre o Senado durante o final dos anos 1950 salienta como as normas informais, ou o que ele chama de “costumes do povo”, ajudaram a instituição a funcionar (67). Dois desses costumes populares são intimamente associados à reserva institucional: cortesia e reciprocidade. Cortesia significava, acima de tudo, evitar ataques pessoais ou constrangedores contra colegas senadores (68). A regra primordial, observou Matthews, era não permitir que “desacordos políticos influenciassem sentimentos pessoais”. Isso era difícil, pois, como disse um senador, “é difícil não chamar um homem de mentiroso quando você sabe que ele é um mentiroso” (69). No entanto, os parlamentares consideravam que a cortesia era crucial para o seu sucesso, pois, como declarou um deles, “seus inimigos em determinada questão podem ser seus amigos na seguinte” (70). Nas palavras de outro senador, a autopreservação política “determina no mínimo uma aparência de amizade (71). E, então, antes que você perceba, vocês são realmente amigos”.

Normas de reciprocidade envolvem comedimento no uso do poder, de modo a não antagonizar demasiadamente outros colegas e pôr em perigo futuras cooperações. Em seu estudo, Matthews conclui: “Se um senador leva o seu poder formal ao limite, ele rompe a negociação implícita e pode esperar não a cooperação de seus pares, mas apenas retaliação na mesma moeda” (72) o que torna o trabalho legislativo muito mais difícil. Como certo senador descreveu a norma: “Não é uma questão de amizade; trata-se apenas de ‘eu não vou ser um FDP se você não for’” (73).

Nenhum instrumento institucional ilustra a importância dessas normas mais claramente que a obstrução (74). Antes de 1917, mais uma vez, qualquer senador podia barrar a legislação usando expedientes de obstrução para postergar a votação indefinidamente. Contudo, isso quase nunca ocorria (75). Embora à disposição de todos os senadores, a maioria tratava a obstrução como um “instrumento processual de último caso” (76). Segundo um relato, somente 23 obstruções manifestas ocorreram durante todo o século XIX (77). Um modesto aumento no uso de expedientes de obstrução no começo do século XX deu origem à regra de conclusão de 1917 (78) segundo a qual dois terços (agora três quintos) do Senado podiam, depois de transcorridos dois dias de obstrucionismo, votar e concluir o debate. Observe-se, porém, que somente trinta obstruções tinham ocorrido entre 1870 e 1917, segundo os cientistas políticos Sarah Binder e Steven Smith (79). O uso da obstrução permaneceu baixo até o final dos anos 1960 (80) – de fato, entre 1917 e 1959, o Senado viu uma média de apenas uma por mandato legislativo.

Outra prerrogativa congressual central para o sistema de freios e contrapesos é o poder do Senado de “aconselhar e consentir” (81) as indicações presidenciais para a Suprema Corte e outras posições importantes. Embora estipulado na Constituição, o escopo real do papel de aconselhamento e consentimento do Senado está aberto a interpretação e debate. Em teoria, o Senado poderia impedir que o presidente nomeasse qualquer um de seus ministros ou magistrados – um ato que, embora nominalmente constitucional, deixaria o governo de mãos atadas. Isso não acontece, em parte, por causa de uma norma estabelecida no Senado de consentir que os presidentes componham seus ministérios e indiquem juízes para cadeiras abertas da Suprema Corte (82). Somente nove indicações presidenciais para ministérios foram rejeitadas entre 1800 e 2005 (83); quando o Senado bloqueou a escolha de Calvin Coolidge para procurador-geral da República em 1925, Coolidge o acusou raivosamente de violar uma “prática incólume por três gerações de permitir ao presidente escolher o seu próprio ministério” (84).

O Senado sempre se reservou o direito de rejeitar indicados individuais à Suprema Corte. Até mesmo o presidente Washington teve uma nomeação rejeitada em 1795. Historicamente, porém, o Senado tem sido parcimonioso no uso desse direito. Entre 1880 e 1980, mais de 90% dos indicados foram aprovados (85) e só três presidentes – Grover Cleveland, Herbert Hoover e Richard Nixon – tiveram indicações rejeitadas. Indicados de alta qualificação foram invariavelmente aprovados, mesmo quando tinham divergências ideológicas com os senadores (86). O ultraconservador Antonin Scalia, indicado por Reagan, foi aprovado em 1986 por uma votação de 98 a 0, embora os democratas tivessem mais do que o número necessário de votos (47) para obstruí-lo (87).

Mesmo não aprovando determinadas escolhas, o Senado há muito aceitou a autoridade suprema do presidente para indicar magistrados. No período de 150 anos entre 1866 e 2016, o órgão não impediu nem sequer uma vez que o presidente preenchesse uma cadeira da Suprema Corte. Em 74 ocasiões durante esse período, presidentes tentaram preencher vagas na corte antes da eleição de seu sucessor. E, em todas as 74 ocasiões – mas nem sempre na primeira tentativa –, tiveram permissão para fazê-lo (88).

Por fim, uma das prerrogativas potencialmente mais explosivas concedida ao Congresso pela Constituição é o poder de afastar o presidente em exercício através do impeachment. Esta, observou o estudioso britânico James Bryce mais de um século atrás, é “a peça de artilharia mais pesada do arsenal congressual” (89). Contudo, continuou Bryce, “por ser tão pesada, é inadequada ao uso comum”. Se utilizado de forma trivial, adverte o constitucionalista Keith Whittington, o impeachment pode se tornar um “instrumento partidário para enfraquecer juntas apuradoras e derrubar resultados eleitorais” (90).

Foi exatamente isso que aconteceu, como já observamos, no Paraguai em 2012, com o impeachment “expedito” em dois dias de Fernando Lugo, e no Equador, em 1997, com o afastamento de Adbalá Bucaram em bases espúrias de “incapacidade mental”. Nesses casos, o impeachment foi usado como arma – os líderes do Congresso o usaram para remover um presidente de que eles não gostavam.

Em teoria, presidentes norte-americanos poderiam sofrer o destino de Lugo ou de Bucaram. As barreiras legais para o impeachment nos Estados Unidos são na verdade muito pequenas (91). Constitucionalmente, basta uma maioria simples na Câmara dos Representantes. Embora a condenação e afastamento de um presidente exijam uma maioria de dois terços na votação do Senado, mesmo sem a confirmação da condenação, um processo de impeachment continua a ser um acontecimento traumático que pode enfraquecer presidentes ao ponto de torná-los politicamente impotentes – como aconteceu com Andrew Johnson depois de 1868.

À diferença do Paraguai e do Equador, entretanto, o impeachment nos Estados Unidos é há muito regido por normas de reserva institucional. O estudioso constitucional Mark Tushnet descreve a norma: “A Câmara dos Representantes não deve abrir um procedimento de impeachment agressivamente… a menos que haja uma probabilidade razoável de ele resultar no afastamento do objeto do processo do cargo” (92). Como o afastamento exige dois terços dos votos no Senado, isso significa que o impeachment tem que ter pelo menos algum apoio bipartidário. Depois do impeachment de Johnson em 1868, não houve nenhum esforço congressual sério para impedir um presidente, até o escândalo Nixon mais de um século depois.

O SISTEMA DE FREIOS e contrapesos dos Estados Unidos funcionou no século XX porque estava enraizado em normas robustas de tolerância e reserva mútuas. Isso não quer dizer que os norte-americanos tenham sempre experimentado uma era de ouro em que alguma variante das regras cavalheirescas do espírito esportivo tenha governado a política do país. Em várias ocasiões, as regras democráticas foram desafiadas e mesmo violadas. Três delas são dignas de nota.

Uma delas nós já exploramos: a concentração sem precedentes de poder executivo nas mãos de Roosevelt durante a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial. Além da tentativa de aparelhamento da corte, a confiança de Roosevelt na ação unilateral representou um sério desafio para os freios e contrapesos tradicionais. Seu uso de ordens executivas – mais de 3 mil durante o seu mandato, fazendo uma média de mais de trezentas por ano – é sem igual na época ou desde então (93). Sua decisão de tentar um terceiro (e depois um quarto) mandato rompeu uma norma de quase 150 anos de restrição a dois mandatos presidenciais (94).

Ainda assim, a presidência de Roosevelt nunca degringolou em autocracia. Há muitas razões para isso, mas uma delas é que muitos dos seus excessos desencadearam resistência bipartidária. O plano de aparelhar a corte foi rejeitado por ambos os partidos, e, embora Roosevelt tenha destruído a regra não escrita que limitava a Presidência a dois mandatos, o apoio à velha norma era tão forte que uma coalizão aprovou no Congresso a Vigésima Segunda Emenda, que consagrou a norma na Constituição dos Estados Unidos. As grades de proteção foram testadas durante a era Roosevelt, mas aguentaram bem.

O macarthismo representou o segundo desafio significativo para as instituições do país, ameaçando normas de tolerância mútua no final dos anos 1950. A ascensão do comunismo amedrontou muitos norte-americanos, sobretudo depois que a União Soviética emergiu como uma superpotência nuclear no final dos anos 1940. A histeria anticomunista podia ser usada para fins partidários. Políticos podiam fustigar ou perseguir pessoas suspeitas de comunismo, ou buscar angariar votos dizendo que seus oponentes eram comunistas ou simpatizantes de comunistas.

Entre 1946 e 1954, o anticomunismo conseguiu entrar na política partidária. O advento da Guerra Fria havia criado um frenesi de segurança nacional (95) e o Partido Republicano, fora do poder há quase vinte anos, procurava desesperadamente um novo apelo eleitoral.

O senador Joseph McCarthy, do Wisconsin, encontrou esse apelo. Eleito pela primeira vez ao Senado em 1947, McCarthy conquistou projeção nacional em 9 de fevereiro de 1950, com um discurso infame na frente do Clube das Mulheres Republicanas do Condado de Ohio, em Wheeling, Virgínia Ocidental (96). McCarthy fez uma arenga bombástica contra o comunismo e a presença de “traidores”, até que topou numa frase que se tornou instantaneamente icônica: “Eu tenho em mãos uma lista com 205 nomes que chegaram ao conhecimento do secretário de Estado; no entanto, eles continuam a trabalhar e a planejar a política do Departamento de Estado” (97). A reação foi imediata. A imprensa ficou em polvorosa. McCarthy, um demagogo que gostava muito de atenção, começou a repetir o discurso, compreendendo que tinha encontrado uma mina de ouro. Os democratas ficaram ultrajados. Os republicanos moderados estavam alarmados, mas os republicanos conservadores viram o potencial de benefício político e apoiaram McCarthy (98). O senador republicano Robert Taft fez circular a mensagem: “Continue falando” (99). Três dias mais tarde, McCarthy enviou um telegrama ao presidente Truman que dizia: “Pegue o seu telefone e pergunte a Dean Acheson [secretário de Estado] quantos comunistas ele deixou de demitir… Qualquer omissão de sua parte vai marcar o Partido Democrata como companheiro de cama do comunismo internacional” (100).

Fustigar ou perseguir comunistas ou pessoas suspeitas de comunismo se tornou uma tática comum dos candidatos republicanos no começo dos anos 1950. Richard Nixon a empregou em sua campanha para o Senado em 1950, aviltando sua rival democrata, Helen Gahagan Douglas, caracterizando-a como a “Pink Lady” (101) que “segue a linha comunista”. Na Flórida, o republicano George Smathers lançou uma campanha desenfreada e maliciosa para derrotar o representante do estado no Senado, Claude Pepper, chamando o rival democrata de “Red Pepper” (102).

Na época da corrida presidencial de 1952, estava claro que o anticomunismo virulento de McCarthy era um porrete útil com o qual derrotar democratas. McCarthy era convidado a falar em disputas em todo o país. Até mesmo o moderado candidato Dwight Eisenhower, embora ambivalente sobre McCarthy, contou com a energia política que ele gerava. Repetidas vezes, McCarthy atacou o candidato democrata Adlai Stevenson como traidor (103) confundindo intencionalmente o nome dele com o de Alger Hiss, acusado de ser espião soviético. Eisenhower a princípio resistiu a aparecer em público com McCarthy, mas, diante da insistência do Comitê Nacional Republicano, os dois fizeram campanha juntos no Wisconsin um mês antes da eleição (104).

O assalto macarthista contra a tolerância mútua teve seu auge em 1952. Com Eisenhower instalado na Casa Branca, os líderes republicanos começaram a achar as táticas de McCarthy menos úteis. E os ataques macarthistas contra a administração Eisenhower e sobretudo contra o Exército dos Estados Unidos o desacreditaram. O ponto de inflexão veio nas audiências Exército-McCarthy, em 1954, transmitidas ao vivo pela televisão, em que McCarthy foi humilhado pelo conselheiro chefe do Exército, Joseph Welch, que respondeu acusações infundadas de McCarthy perguntando: “Cavalheiro, o senhor não tem senso de decência? Não lhe restou nenhum senso de decência?” A popularidade de McCarthy declinou e seis meses depois o Senado votou por censurá-lo, na verdade dando fim à sua carreira.

A queda de McCarthy desacreditou a prática de perseguir comunistas ou suspeitos de comunismo, dando origem a um novo rótulo pejorativo: “macarthismo”. Assim, depois de 1954, poucos republicanos empregaram a tática abertamente, e os que o fizeram foram criticados. Mesmo Nixon, sempre pragmático, começou a reconsiderar seu uso da retórica macarthista (105). Segundo um biógrafo, até o vice-presidente “estava se esforçando para reconhecer a lealdade do Partido Democrata” (106) durante a campanha para a reeleição em 1956. Embora “mantivessem vivo o espírito do macarthismo” (107) grupos extremistas como a Sociedade John Birch operavam nas margens do Partido Republicano. As normas de tolerância mútua, porém, restaram intactas entre as facções dominantes de ambos os partidos até o final do século XX.

O terceiro teste notável das instituições democráticas dos Estados Unidos foi o comportamento autoritário da administração Nixon. Apesar de seus gestos públicos com relação às normas de tolerância mútua nos anos 1950, Nixon nunca as abraçou plenamente. Ele via oponentes públicos e a imprensa como inimigos (108) e ele e sua equipe justificavam atividades ilícitas reivindicando que seus oponentes domésticos – muitas vezes descritos como anarquistas e comunistas (109) representavam uma ameaça para a nação ou para a ordem constitucional. Ao dar ordens a H.R. Haldeman para organizar uma invasão da Brookings Institution em 1971 (ação que nunca foi levada a cabo), Nixon disse: “Nós estamos enfrentando um inimigo, uma conspiração. Estamos usando todos os meios… Está claro?” (110). Do mesmo modo, o conspirador de Watergate, G. Gordon Liddy, justificou a invasão de 1972 da sede do Comitê Nacional Democrata afirmando que a Casa Branca estava “em guerra, tanto interna como externa” (111).

O desvio da administração Nixon das normas democráticas começou com as gravações disseminadas e outras formas de vigilância de jornalistas, de ativistas de oposição, do Comitê Nacional Democrata e de democratas proeminentes como o senador Edward Kennedy (112). Em novembro de 1970, Nixon enviou um memorando a Haldeman, dando ordens para que ele compilasse uma lista dos oponentes da administração a fim de desenvolver um “programa de inteligência… para enfrentá-los”. Centenas de nomes, incluindo “dezenas de democratas” (113) compunham a lista. A administração também usou a Receita Federal como arma política (114) auditando oponentes relevantes como o presidente do Comitê Nacional Democrata, Larry O’Brien. Mais célebre, entretanto, foi a campanha de Nixon para sabotar seus rivais democratas na eleição de 1972, que culminou com a malfadada invasão de Watergate.

Como é bem conhecido, a investida criminosa de Nixon contra instituições democráticas foi contida (115). Em fevereiro de 1973, o Senado estabeleceu um Comitê Especial sobre Atividades de Campanha Eleitoral, presidido pelo senador democrata Sam Ervin, da Carolina do Norte. O comitê Ervin era bipartidário: seu vice-presidente, o republicano Howard Baker, do Tennessee, descreveu sua missão como uma “busca bipartidária da verdade pura e simples” (116). Quando a comissão começou a trabalhar, quase uma dúzia de senadores republicanos se juntou aos democratas na convocação de um promotor especial independente (117). Archibald Cox foi nomeado em maio. Em meados de 1973, as investigações estavam chegando cada vez mais perto de Nixon. As audiências no Senado revelaram a existência de gravações secretas na Casa Branca que poderiam implicar o presidente. Cox requisitou a Nixon que entregasse as gravações – exigência que foi ecoada por líderes de ambos os partidos (118) Nixon fez jogo duro, se recusando a entregar as fitas e por fim demitindo Cox, mas de nada adiantou.

Essa atitude desencadeou apelos múltiplos pela renúncia de Nixon, e o Comitê Judiciário da Câmara, presidido pelo representante de Nova Jersey Peter Rodino, deu os primeiros passos rumo aos procedimentos para o impeachment. Em 24 de julho de 1974, a Suprema Corte decidiu que Nixon tinha que entregar as gravações. A essa altura, Rodino contava com apoio republicano suficiente no Comitê Judiciário para levar adiante o processo de impeachment (119). Embora Nixon mantivesse a esperança de reunir os 34 votos republicanos necessários para evitar a condenação pelo Senado, os republicanos do Senado enviaram Barry Goldwater para informá-lo da inevitabilidade do impeachment (120). Quando Nixon perguntou a Goldwater quantos votos ele tinha, Goldwater teria dito: “Dez, no máximo, talvez menos” (121). Dois dias depois, Nixon renunciou. Devido em parte à cooperação bipartidária, o Congresso e os tribunais frearam o abuso do poder presidencial.

AS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS dos Estados Unidos foram desafiadas em várias ocasiões durante o século XX, mas cada um desses desafios foi efetivamente contido. As grades de proteção suportaram o choque, enquanto políticos de ambos os partidos – e muitas vezes a sociedade como um todo – repeliam violações que pudessem ameaçar a democracia. Como resultado, episódios de intolerância e guerra partidária nunca se desdobraram no tipo de “espiral de morte” que destruiu democracias na Europa nos anos 1930 e na América Latina nos anos 1960 e 1970.

Ainda assim, devemos concluir com uma advertência perturbadora. As normas que sustentam nosso sistema político repousavam, num grau considerável, em exclusão racial. A estabilidade do período entre o final da Reconstrução e os anos 1980 estava enraizada num pecado original: o Compromisso de 1877 e suas consequências, que permitiram a desdemocratização do Sul e a consolidação das leis de Jim Crow. A exclusão racial contribuiu diretamente para a civilidade e a cooperação partidárias que passaram a caracterizar a política norte-americana no século XX. O “sólido Sul” surgiu como uma força conservadora poderosa dentro do Partido Democrata, ao mesmo tempo vetando direitos civis e servindo de ponte com os republicanos. A proximidade ideológica dos democratas sulistas com os republicanos conservadores reduziu a polarização e facilitou a concertação bipartidária, mas ao grande custo de manter os direitos civis – e a democratização plena do país (122) – fora da agenda política.

As normas democráticas dos Estados Unidos, portanto, nasceram num contexto de exclusão. Enquanto a comunidade política estava amplamente restrita a brancos, democratas e republicanos tinham muito em comum. Nenhum partido se mostrava inclinado a ver o outro como uma ameaça à sua existência. O processo de inclusão racial que se iniciou após a Segunda Guerra Mundial e culminou com a Lei dos Direitos Civis de 1964 e a Lei do Direito de Voto de 1965 iria, enfim, democratizar plenamente a nação. Mas também iria polarizá-la, propondo o maior desafio às formas estabelecidas de tolerância e reserva mútuas desde a Reconstrução (123).

Notas

1. Franklin Roosevelt, primeiro discuro de posse, 4 mar 1933. The Avalon Project: Documents in Law, History, and Diplomacy, Yale Law School. Disponível em:
<http://avalon.law.yale.edu/20th_century/froos1.asp>.

2. Samuel Eliot Morison e Henry Steele Commager, The Growth of the American Republic (Nova York: Oxford University Press, 1953), p.615-16.

3. Sidney Milkis e Michael Nelson, The American Presidency: Origins and Development, 1776-2014, 7.ed. (Washington, DC: Congressional Quarterly Press, 2016), p.378-79.

4. Noah Feldman, Scorpions: The Battles and Triumphs of FDR’s Great Supreme Court Justices (Nova York: Twelve, 2010), p.108.

5. Hofstadter, The Idea of a Party System, p.107.

6. Matthew Crenson e Benjamin Ginsberg, Presidential Power: Unchecked and Unbalanced (Nova York: W.W. Norton, 2007), p.49-50; Hofstadter, The Idea of a Party System, p.107-11.

7. Ibid., p.136, 140; Wood, The Idea of America, p.246.

8. Ibid., p.216.

9. Donald B. Cole, Martin Van Buren and the American Political System (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984), p.39, 430.

10. Ver Hofstadter, The Idea of a Party System, p.216-31.

11. Donald Fehrenbacher, The South and the Three Sectional Crises (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1980), p.27.

12. Citado em John Niven, John C. Calhoun and the Price of Union: A Biography (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1988), p.325.

13. Deputado Henry M. Shaw, Câmara dos Representantes dos Estados Unidos, 20 abr 1858. Disponível em: <https://archive.org/details/kansasquestionsp00shaw>; Ulrich Bonnell Phillips, The Life of Robert Toombs (Nova York: The MacMillan Company, 1913), p.183.

14. Deputado Thaddeus Stevens, Câmara dos Representantes dos Estados Unidos, 20 fev 1850. Disponível em:
<https://catalog.hathitrust.org/Record/009570624>.

15. Joanne B. Freeman, “Violence Against Members of Congress Has a Long, and Ominous, History”, Washington Post, 15 jun 2017. Ver também Joanne B. Freeman, The Field of Blood: Congressional Violence and the Road to Civil War (Nova York: Farrar, Straus and Giroux, 2018).

16. Milkis e Nelson, The American Presidency, p.212-13.

17. Louis Menand, The Metaphysical Club: A Story of Ideas in America (Nova York: Farrar, Straus and Giroux, 2001), p.61.

18. Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1885).

19. Robert Green Ingersoll, Fifty Great Selections, Lectures, Tributes, After Dinner Speeches (Nova York: C.P. Farrell, 1920), p.157-58.

20. Horwill, The Usages of the American Constitution, p.188.

21. Keith Whittington, “Bill Clinton Was No Andrew Johnson: Comparing Two Impeachments”, University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law 2, n.2 (mai 2000), p.438-39.

22. Charles Calhoun, From Bloody Shirt to Full Dinner Pail: The Transformation of Politics and Governance in the Gilded Age (Nova York: Hill and Wang, 2010), p.88.

23. C. Vann Woodward, Reunion and Reaction: The Compromise of 1877 and the End of Reconstruction (Boston: Little, Brown and Company, 1966).

24. Nolan McCarty, Keith Poole e Howard Rosenthal, Polarized America: The Dance of Ideology and Unequal Riches (Cambridge, MA: MIT Press, 2008), p.10.

25. Kimberly Morgan and Monica Prasad, “The Origins of Tax Systems: A French American Comparison”, American Journal of Sociology 114, n.5 (2009), p.1366.

26. James Bryce, The American Commonwealth, vol.1 (Nova York: Macmillan and Company, 1896), p.393-94.

27. Howell, Power Without Persuasion, p.13-4.

28. Arthur Schlesinger, The Imperial Presidency (Boston: Houghton Mifflin, [1973] 2004); Crenson e Ginsberg, Presidential Power; Ackerman, The Decline and Fall of the American Republic; Milkis e Nelson, The American Presidency; e Chris Edelson, Power Without Constraint: The Post-9/11 Presidency and National Security (Madison: University of Wisconsin Press, 2016).

29. Ackerman, The Decline and Fall of the American Republic, p.87-119; Crenson e Ginsberg, Presidential Power, p.180-351; e Edelson, Power Without Constraint.

30. William Howell, “Unitary Powers: A Brief Overview”, Presidential Studies Quarterly 35, n.3 (2005), p.417.

31. Ver James F. Simon, Lincoln and Chief Justice Taney: Slavery, Secession, and the President’s War Powers (Nova York: Simon & Schuster, 2007).

32. Alexander Hamilton, artigo 74 de O federalista.

33. Citado em Fred Greenstein, Inventing the Job of President: Leadership Style from George Washington to Andrew Jackson (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), p.9.

34. Milkis e Nelson, The American Presidency, p.91.

35. Ibid., p.82.

36. Citado em ibid., p.82.

37. Gerhard Peters e John T. Woolley, “Executive Orders”, em John T. Woolley e Gerhard Peters (orgs.), The American Presidency Project, Santa Barbara, CA, 1999-2017. Disponível em: <http://www.presidency.ucsb.edu/data/orders.php>.

38. Gary Wills, Cincinnatus: George Washington and the Enlightenment (Garden City, NY: Doubleday, 1984), p.23.

39. Gordon Wood, Revolutionary Characters: What Made the Founders Different (Nova York: Penguin, 2006), p.30-1. Ver também Seymour Martin Lipset, “George Washington and the Founding of Democracy”, Journal of Democracy 9, n.4 (out 1998), p.24-36.

40. Stephen Skowronek, The Politics Presidents Make: Leadership from John Adams to Bill Clinton (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993), p.243- 44.

41. Citado em Milkis e Nelson, The American Presidency, p.125-27.

42. Citado em ibid., p.125.

43. Ibid., p.128.

44. Sidney Milkis e Michael Nelson, The American Presidency: Origins and Development, 1776-2007, 5.ed. (Washington, DC: Congressional Quarterly Press, 2008), p.217.

45. Ibid., p.289-90.

46. Crenson e Ginsberg, Presidential Power, p.211; Ackerman, The Decline and Fall of the American Republic, p.87.

47. Lauren Schorr, “Breaking the Pardon Power: Congress and the Office of the Pardon Attorney”, American Criminal Law Review 46 (2009), p.1535-62.

48. Alexander Pope Humphrey, “The Impeachment of Samuel Chase”, The Virginia Law Register 5, n.5 (set 1889), p.283-89.

49. Ellis, American Sphinx, p.225.

50. Humphrey, “The Impeachment of Samuel Chase”, p.289. O historiador Richard Hofstadter descreve o impeachment de Chase como um “ato puro e simples de guerra partidária” (Hofstadter, The Idea of a Party System, p.163).

51. Lee Epstein e Jeffrey A. Segal, Advice and Consent: The Politics of Judicial Appointment (Nova York: Oxford University Press, 2005), p.31.

52. As sete ocasiões são: 1) Em 1800, quando o Congresso federalista em final de mandato reduziu os membros da corte de seis para cinco, a fim de limitar a capacidade de Jefferson de moldar o Judiciário; 2) Em 1801, quando o recém-empossado Congresso jeffersoniano restaurou o tamanho da corte de cinco para seis membros; 3) Em 1807, quando o Congresso expandiu a corte para sete integrantes, com o objetivo de dar a Jefferson uma indicação adicional; 4) Em 1837, quando o Congresso expandiu a corte para nove membros, a fim de dar a Andrew Jackson duas indicações adicionais; 5) Em 1863, quando o Congresso expandiu a corte para dez membros, para conceder a Lincoln um juiz antiescravidão; 6) Em 1866, quando o Congresso dominado pelos republicanos reduziu a corte a sete membros, para limitar a capacidade do presidente democrata Andrew Johnson de moldar a corte; e 7) Em 1869, quando o Congresso expandiu a corte para nove membros, para dar ao recém-eleito presidente republicano Ulysses S. Grant duas indicações adicionais. Ver Jean Edward Smith, “Stacking the Court”, New York Times, 26 jul 2007.

53. Woodrow Wilson, An Old Master and Other Political Essays (Nova York: Charles Scribner’s Sons, 1893), p.151.

54. Benjamin Harrison, This Country of Ours (Nova York: Charles Scribner’s Sons, 1897), p.317.

55. Horwill, The Usages of the American Constitution, p.190.

56. Lee Epstein e Jeffrey A. Segal, Advice and Consent: The Politics of Judicial Appointment (Nova York: Oxford University Press, 2005), p.46.

57. Citado em H.W. Brands, Traitor to His Class: The Privileged Life and Radical Presidency of Franklin Delano Roosevelt (Nova York: Doubleday, 2008), p.470-71.

58. Citado em Feldman, Scorpions, p.108.

59. Brands, Traitor to His Class, p.472.

60. Gene Gressley, “Joseph C. O’Mahoney, FDR, and the Supreme Court”, Pacific Historical Review 40, n.2 (1971), p.191.

61. Morison e Commager, The Growth of the American Republic, p.618.

62. Gregory Koger, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate (Chicago: University of Chicago Press, 2010); Gregory J. Wawro e Eric Schickler, Filibuster: Obstruction and Lawmaking in the U.S. Senate (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2006).

63. Ibid., p.6.

64. Matthews, U.S. Senators and Their World, p.100.

65. Ibid., p.101; Wawro e Schickler, Filibuster, p.41.

66. Matthews, U.S. Senators and Their World, p.101.

67. Ibid.; também Donald Matthews, “The Folkways of the United States Senate: Conformity to Group Norms and Legislative Effectiveness”, American Political Science Review 53, n.4 (dez 1959), p.1064-89.

68. Matthews, U.S. Senators and Their World, p.98-9.

69. Citado em Matthews, “Folkways”, 1959, p.1069.

70. Matthews, U.S. Senators and Their World, p.98.

71. Ibid., p.99.

72. Matthews, “Folkways”, p.1072.

73. Citado em Matthews, U.S. Senators and Their World, p.100.

74. Sobre as origens e a evolução do obstrucionismo no Senado, ver Sarah Binder e Steven Smith, Politics or Principle? Filibustering in the United States Senate (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1997); Wawro e Schickler, Filibuster; e Koger, Filibustering.

75. Wawro e Schickler, Filibuster, p.25-8.

76. Binder e Smith, Politics or Principle?, p.114.

77. Ibid., p.11.

78. Wawro e Schickler, Filibuster, p.41.

79. Binder e Smith, Politics or Principle?, p.60.

80. Ibid., p.9.

81. Horwill, The Usages of the American Constitution, p.126-28; Lee Epstein e Jeffrey A. Segal, Advice and Consent: The Politics of Judicial Appointments (Nova York: Oxford University Press, 2007); e Robin Bradley Kar e Jason Mazzone, “The Garland Affair: What History and the Constitution Really Say About President Obama’s Powers to Appoint a Replacement for Justice Scalia”, New York University Law Review 91 (mai 2016), p.58-61.

82. Horwill, The Usages of the American Constitution, p.137-38; Kar e Mazzone, “The Garland Affair”, p.59-60.

83. Epstein e Segal, Advice and Consent, p.21.

84. Horwill, The Usages of the American Constitution, p.137-38.

85. Baseado em Kar e Mazzone, “The Garland Affair”, p.107-14.

86. Epstein e Segal, Advice and Consent, p.106.

87. Ibid., p.107.

88. Baseado em Kar e Mazzone, “The Garland Affair”, p.107-14.

89. James Bryce, American Commonwealth (Nova York: Macmillan and Company, [1888] 1896), p.211.

90. Keith Whittington, “An Impeachment Should Not Be a Partisan Affair”, Lawfare, 16 mai 2017.

91. Ibid.

92. Tushnet, “Constitutional Hardball”, p.528.

93. Dados de Gerhard Peters e John T. Woolley, “The American Presidency Project” (2017). Disponível em:
<http://www.presidency.ucsb.edu/executive_orders.php?year=2017>.

94. O estudioso de direito constitucional Noah Feldman descreve o aparelhamento da corte como “um dos mais notáveis exemplos de astúcia jamais tentado”. Ver Feldman, Scorpions, p.108.

95. Edward Shils, The Torment of Secrecy (Glencoe: Free Press, 1956), p.140.

96. Richard Fried, Nightmare in Red: The McCarthy Era in Perspective (Oxford: Oxford University Press, 1990), p.122.

97. Citado em ibid., p.123.

98. Ibid., p.125.

99. Citado em ibid., p.125.

100. Citado em Robert Griffith, The Politics of Fear: Joseph McCarthy and the Senate (Amherst: University of Massachusetts Press, 1970), p.53-4.

101. Iwan Morgan, Nixon (Londres: Arnold Publishers, 2002), p.19.

102. Matthews, U.S. Senators and Their World, p.70.

103. Fried, Nightmare in Red, p.22.

104. David Nichols, Ike and McCarthy: Dwight Eisenhower’s Secret Campaign Against Joseph McCarthy (Nova York: Basic Books, 2017), p.12-5.

105. Morgan, Nixon, p.53.

106. Ibid., p.57.

107. Geoffrey Kabaservice, Rule and Ruin: The Downfall of Moderation and the Destruction of the Republican Party, from Eisenhower to the Tea Party (Nova York: Oxford University Press, 2012), p.126.

108. Morgan, Nixon, p.158-59; Keith W. Olson, Watergate: The Presidential Scandal That Shook America (Lawrence: University Press of Kansas, 2003), p.2.

109. Jonathan Schell, “The Time of Illusion”, The New Yorker, 2 jun 1975; Olson, Watergate, p.30.

110. Morgan, Nixon, p.24.

111. Rick Perlstein, Nixonland: The Rise of a President and the Fracturing of America (Nova York: Scribner, 2008), p.667.

112. Morgan, Nixon, p.160, 179; Olson, Watergate, p.12; Perlstein, Nixonland, p.517, 676.

113. Morgan, Nixon, p.24.

114. Perlstein, Nixonland, p.413.

115. Olson, Watergate, p.35-42.

116. Citado em ibid., p.90.

117. Ibid., p.76-82.

118. Ibid., p.102.

119. Ibid., p.155.

120. Morgan, Nixon, p.186-87.

121. Olson, Watergate, p.164.

122. Eric Schickler, Racial Realignment: The Transformation of American Liberalism, 1932-1965 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2016).

123. Ver também Mickey, Levitsky e Way, “Is America Still Safe for Democracy?”, p.20-9.

Continua…


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Nem esquerda, nem direita

Marta Lagos: El fin de la tercera ola de democracias