MP Dagobah

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Sobre a legitimidade democrática do Ministério Público

Reproduzo aqui um post e um debate que ele gerou no Facebook em 15 e 16 de junho de 2017. A abordagem da questão não foi inicialmente jurídica (ou seja, segundo as ideologias do direito) – e sim política – ainda que alguns comentários tenham adotado este viés.

SOBRE A LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Há um problema, talvez de filosofia do direito [ou melhor, de teoria política aplicada às instituições da democracia dos modernos – acrescento agora], que ainda precisa ser resolvido. O Ministério Público é um poder da república democrática (ou de um sistema representativo)?

Como pode ser um poder se é sempre parte em um processo judicial (a parte acusatória, supostamente em benefício do povo ou da cidadania)?

Se for um poder autônomo, não pode fazer parte do judiciário (que nunca é parte em disputas ou dilemas da ação coletiva, mas – também supostamente – está acima das partes, ainda que a palavra “acima” denote ou conote uma concepção hierárquica, mais acorde a modos autocráticos do que democráticos de regulação de conflitos, mas vá-lá).

Se não temos quatro poderes e sim apenas três (executivo, legislativo e judiciário), parece certo afirmar que o ministério público não é um poder autônomo. Mas se não é um poder autônomo, a quem responde tal poder? A uma organização de caráter corporativo, como um conselho formado, inclusive, por… procuradores (já que presidido pelo Procurador Geral da República)? Como qualquer corporação tem caráter privado e não público, isso faz sentido?

Então, vamos lá. Se tomar partido, lato sensu, a favor da cidadania, quer dizer, do interesse (sempre difuso) da sociedade, pode ser interpretado como uma ação pública, como saber quais são tais interesses? Por meio de que faculdade ou instrumento, procuradores saberão se o interesse público está sendo afetado? Seu saber jurídico (posto que eles, os procuradores, são escolhidos por concurso e não por qualquer outro mecanismo de verificação da vontade política coletiva, como as eleições)? Mas como um poder – autônomo ou não – em uma democracia, pode ser escolhido (e isso vale também para o judiciário) em razão do seu saber (um critério extra-político)? Ou seja, como se pode conferir poderes regulatórios – aumentativos em relação aos demais – a uma classe (no sentido matemático, não sociológico do termo) de pessoas em razão do conhecimento que têm (episteme) e não em razão da suas opiniões (doxa, a matéria prima da democracia) testadas na interação no espaço público?

Continuando. Se o ministério público não é um poder autônomo, fará ele parte – como apêndice ou instância subordinada – do poder judiciário? Mas como o judiciário, que por definição não toma parte, pode ter, no seu próprio campo de atribuições ou responsabilidades, um sub-poder que toma parte? Isso não gera uma anisotropia na república ou nos sistemas representativos e, mais ainda, no modo de regulação de conflitos que caracteriza a democracia? Qual seriam então as fontes da legitimidade democrática do ministério público?

São perguntas feitas do ponto de vista substantivo da democracia e não do ponto de vista da teorias legitimatórias do chamado Estado de direito (que foi apenas um meio de domesticar o Leviatã, quer dizer, a velha forma setecentista do Estado-nação europeu moderno, um fruto da guerra, ou seja, da autocracia, não da democracia). Essas teorias, na verdade, ideologias (corretamente chamadas pelos seus filósofos e teóricos de doutrinas, pois são isso que elas são) que compõem o repositório do saber jurídico, são em grande parte autocráticas ou democráticas?

P. S. Além de tudo há a questão de saber o que seria interesse público. Do ponto de vista da democracia só é público o que foi publicizado, quer dizer, democratizado e não o que foi declarado público nominalmente pelo Estado. Pois o Estado é um ente privado (a não ser nas democracias, o que corresponde a cerca de 500 anos em seis milênios ou quase). As teorias (ou melhor, ideologias) jurídicas são constructs estatais. Na atualidade, valem para a forma Estado-nação. Se surgir um novo sistema de governança, todas elas não valem mais (inclusive as do direito romano, do direito consuetudinário medieval e moderno e do direito antigo). Se surgir uma nova ordem constitucional ainda nos termos do Estado-nação europeu moderno, elas continuam valendo todavia. Mas o que chamamos de interesse público é um conceito deslizado. Ninguém pode saber o que é interesse público a priori e, a rigor, nem mesmo a posteriori, pois não se trata propriamente de um interesse (que é sempre preferência de uma parte e não do todo: o todo não tem interesse propriamente falando) e sim de um caráter. De qualquer modo, o chamado “interesse” público se forma sempre por emergência (ele é a combinação e recomposição fractal de miríades de interesses privados, não apenas a soma dos interesses de uma parte, mesmo que essa parte seja maioria). A questão é complexa e só pode ser enfrentada com um pensamento complexo (ausente das doutrinas do direito).

COMENTÁRIOS

Carlos Augusto | Os EUA “resolveram” uma estrutura selecionada não por concurso, mas por indicação política, ou eleição direta ou indireta, conforme se Federal ou Estadual. Em geral, para os cargos superiores são eleitos, mediante voto direto e facultativo, para um mandato de quatro anos.

Reynaldo Costa | Nos EUA os promotores tem liberdade para processar ou não processar ou propor acordos. É bastante diferente. A eleição é do Procurador Geral que “escolhe” membros de seu staff.

Carlos Augusto | Não. A eleição não é do Procurador Geral. Nos EUA, nível federal, é escolhido pelo Presidente da República. Ele exerce funções que no Brasil são dividas entre três cargos o de Procurador-Geral da República, o de Advogado-Geral da União e o de Ministro da Justiça. Cada estado tem uma regra, mas geralmente quem escolhe é o governador. Eleição é para os District Atorney e os Public Defender.

Reynaldo Costa | Sim. Usei a expressão errada e de forma genérica. Para o âmbito Federal funciona do jeito que você mencionou. Importante ressaltar que a estrutura estatal Americana é diferente da nossa. Lá há uma verdadeira federação. Aqui temos um Estado Unitário com competências repartidas.

Carlos Augusto | Acho que perdemos o fio da meada do problema proposto pelo Augusto, de todo modo. Ele expõe a questão de legitimação (ou sua falta) do MP. Lá “resolveram” com eleição e indicação política. Agora, você tocou em um ponto que pra mim é a mãe de todos os problemas: não há uma federação de verdade. Inclusive na Monarquia funcionávamos de modo mais republicano justamente porque as 20 províncias do Império formavam uma monarquia quase representativa parlamentar quase federal. Hoje nem quase tem.

Reynaldo Costa | Sim, você tem razão! Mais adiante, em dois comentários tentei explicar a “legitimidade do MP”. Se dá por forma indireta, mas não deixa de ser uma legitimação.

Gilberto Prestes | Desde logo, já concordo que o estado-nação é uma concepção ideológica; e seus atos e ações subsequentes comportam o que Kelsen chamou de “processo de formação da vontade estatal”. Por isso, no comentário do outro post questionei essa “vontade” de definição do que seria público ou privado. A explicação do Kelsen eu vou reproduzir depois aqui (uma parte ao menos).

Maria Lemos |  Os promotores deveriam ser eleitos pelas comunidades

Gilberto Prestes | No tocante ao MP, os elementos que apontastes já dizem tudo. A competência para processar e julgar é do Senado: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)

II – processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade.

Anand Sampurno | NÃO é o Estado que vai dizer quem pode ou não pode estar junto da Sociedade Civil. Os Fóruns da Sociedade Civil Organizada terão de ser constituídos em 5600 municípios do Brasil com todas as vertentes e segmentos sociais ali existentes e representados. O MP de cada município tem a condição jurídica e institucional de mediar e dar apoio na estruturação e organização das OSCs. É trabalho para uma década. Nada de ONGs paraestatais ou piratas. Isso é passado. As comunidades locais e suas Organizações da Sociedade Civil apoiadas e articuladas com o Ministério Público. Existe o vácuo para um 4o. PODER: Ministério Público + Organizações da Sociedade Civil, aliando-se na forma da Lei, com estrutura organizacional.

Reynaldo Costa | A discussão sobre a natureza (jurídica) do MP é antiga.

O MP é um fiscal da lei, antes de ser parte e também concomitantemente. Em sua atuação em defesa do interesse público, coletivo, difuso ou comum é sempre pautado pela lei.

Promotores e Procuradores atuam nos estritos limites que a lei permite e seus atos devem ser jutificados e fundamentados. Há mínimo ou nenhum espaço para atuação por “vontade própria” de seus presentantes, vez que estão sujeitos às leis, à diversas instâncias de controle interno, ao controle pelo Poder Judiciário e por um órgão externo, embora composto também por procuradores.

Embora o MP tenha independência para execução orçamentária, seu orçamento é submetido ao controle prévio do Poder Executivo (que propõe a lei orçamentária) e ao Poder Legislativo (que aprova ou recusa a lei orçamentária).

Os membros do MP, assim como todo servidor público, somente podem fazer aquilo que as leis lhes permitem. Quando há opções, estas tem que estar previstas em lei.

O MP não é um poder clássico da República, mas exerce funções inerentes aos Estado. Então, deve ser entendido como órgão estatal, com típica função Executiva, embora não seja nem possa ser confundido com o Poder Executivo. Sua legitimidade advém da criação, atuação e limitações impostas pela Constituição e pela Leis, votadas pelos representantes do povo.

Augusto de Franco | Sim, mas não responde as questões que foram colocadas no post. Todos estão submetidos às leis num Estado de direito.

Rafael D Alessandro Pires | Por isso tudo que estou pensando e escrevendo a Fluxocracia. Precisamos de um novo modelo que liberte o fluxo dos interesses individuais, num caminho constante do interesse público (nação) para o interesse público de nicho (município, bairro, condomínio e família).

Reynaldo Costa | Difícil responder todas as perguntas. Ainda há muito a ser pesquisado e compreendido. Apenas trago alguns dados e fundamentos.

Em Roma antiga, o processo era, em regra, um negócio entre as partes, que buscavam um magistrado para compor seus conflitos. Salvo quando afetavam os interesses do Império (públicos), então existiam funcionários de Roma encarregados de zelar por esses interesses.

Historicamente, a função acusatória já foi exercida também pelo Magistrado, que também dizia o que podia ser entendido como prova. O homem era objeto do processo e não sujeito de direitos. Remete ao período Inquisitorial.

Modernamente, entendeu-se que o juiz não podia acusar e que o processo, principalmente o penal, devia ser formado por três vértices: autor, réu e juiz (imparcial). O MP já foi chamado de Magistratura de Pé, por conta de sua autoridade similar a do magistrado e por posição física na sala de julgamentos: no Parquet.

As concepção, a estrutura e as funções do Ministério Público evoluíram junto com o conceito e a forma do Estado-Nação e deste dependem.

No Brasil, a ideia inicial é que, além de cumprir o papel de autor das ações penais nos crimes de ação penal pública (onde há interesse que o Estado combata o crime), era necessário um ÓRGÃO PÚBLICO que zelasse por questões não-penais, que afetassem interesses da sociedade como um todo, de grupos coletivos e interesses comuns. Para isso necessita de INDEPENDÊNCIA funcional e AUTONOMIA financeira.

Sim é um PODER, ou uma manifestação do Poder Estatal. Não, não é subordinado ao Poder Judiciário, sua função está muito mais próxima do Poder Executivo, no entanto é função essencial à Justiça. No Brasil, sua estrutura e suas funções estam fundamentalmente ligadas a nosso modelo de Estado-Nação e a estrutura de nosso Ordenamento Jurídico, que se pretende fechado e, até por isso, estremamente legalista e detalhista (herança Romano-Germânica), diferente do sistema da common law (com alguns atos legistativos e muita jurisprudência e costumes).

O MP, no Brasil, não tutela interesses puramente Estatais, para isto existem órgãos específicos dentro da estrutura do Poder Executivo e do Poder Legislativo: Advocacia Geral da União, Procuradorias dos Estados, Procuradoria da Fazenda Nacional, Procuradorias Municipais, Procuradoria da Câmara etc.

O MP atua na defessa de interesses da sociedade e não do Estado, mesmo quando é autor de uma ação penal, em que defende o direito Estatal de Punir, exerce a função de fiscal da lei. O advento da colaboração premiada colocou o MP sob nova perspectiva, tornando forçosa a comparação com o sistema americano e a perquirição de seus poderes e legitimidade.

Obs.: Penso que as “doutrinas” jurídicas são, por essência, autocráticas. Assim como, o Estado-Nação moderno em sua criação e estrutura é autocrático, este modelou a sociedade subjacente. Vivemos a busca da democratização dessas superestruturas. É um caminho longo. O MP é parte do Estado e, portanto, obviamente sujeito a suas falhas e a repetição do modelo autocrático na sua própria estrutura e até em sua atuação que guarda muito de Autoridade.

Augusto de Franco | Boa. Uma observação: os interesses do império romano não eram públicos (sim, era uma República – no período republicano – mas não uma democracia: o público-estatal não refletia um público-social, quer dizer, commons) e sim privados (como os de qualquer Estado em regimes não-democráticos). Indo à questão central: se “O MP atua na defessa de interesses da sociedade e não do Estado”, restam duas perguntas: como ele sabe quais são os interesses da sociedade (interpretando as leis, mas as leis são normas estatais)? E como ele pode ser composto por pessoas que passaram em concursos promovidos pelo Estado (com base em meritocracia, assim como os juízes)?

Augusto de Franco | Uma outra questão, já mencionada no post, é a seguinte: o MP se comporta como uma corporação (e tem todas as características de uma corporação). Não há como uma corporação ser pública. Ou seja, é um enclave privado dentro do Estado.

Reynaldo Costa | Você tem razão: o “interesse público” em Roma era mais o interesse do Imperador.

As leis são estatais, mas oriundas, em regra, do Poder Legislativo que é representante da sociedade e legitimado por eleições, ao menos em tese.

Concordo que em muitos aspectos o MP se comporta como uma corporação, mas há, na sua estrutura, vários canais de comunicação direta com a sociedade e com seus grupos de representação. O MP tem buscado ventilar sua estrutura e atuação, inserindo-se na sociedade local. Promotores fazem atendimentos ao cidadão e a entidades da sociedade civil, atuam na fiscalização de diversas entidades sociais e órgãos públicos, organizam e participam de palestras públicas. É um caminho.

Augusto de Franco | Sim, eu também proporia que as entidades sociais e órgãos públicos fiscalizassem o Ministério Público.

Gilberto Prestes | Esse tema não se esgotaria nem em tese de doutorado! Rsrsrs Mandou muito bem o Reynaldo Costa! E os direitos individuais indisponíveis? E a tutela de indígenas e quilombolas? E os direitos de quarta geração? Etc… além do papel institucional, qual a efetividade do MP? E a discricionariedade do MP? Há outras tantas perguntas…

Reynaldo Costa | Exatamente, Gilberto Prestes! Pensei que serie uma tese ou dissertação excelente! Acho que são questões em aberto! As respostas se modificam com a sociedade e com as alterações do Estado! E surgem outras perguntas! Sempre!

Como mencionei em uma resposta ao comentário do Augusto de Franco: …o MP se comporta como uma corporação, mas há, na sua estrutura, vários canais de comunicação direta com a sociedade e com seus grupos de representação. O MP tem buscado ventilar sua estrutura e atuação, inserindo-se na sociedade local. Promotores fazem atendimentos ao cidadão e a entidades da sociedade civil, atuam na fiscalização de diversas entidades sociais e órgãos públicos, organizam e participam de palestras públicas. É um caminho (com muitas possibilidades e perguntas).

Gilberto Prestes | Esta parece ser a melhor face do MP em se tratando de interesse público. E aqui responde um pouco o questionamento do Augusto e sua afirmação de que o interesse público se forma por emergência e não por definição a priori. Se considerarmos como enumerativas e não numeros clausus as atribuições legais do MP, creio que se possa conformar o que lhe compete em face de atos jurídicos que ocorrem na sociedade. Mesmo assim, como acomodar a discricionariedade do MP em face da sociedade? E se ele não agir mesmo com reclames sociais? E, se ele agir como custus legis em detrimento dos reclames sociais, já que ausente a subordinação hierárquica (teórica)? Sei que se pode recorrer à advocacia privada, mas é o interesse social? Não é simples e linear, a coisa é mais complexa.

Reynaldo Costa | Boas questões! Eu pensei em outro aspecto: é possível inserir o MP em redes sem distorcer os campos de relações sociais? Quais os efeitos no meio social de uma aproximação com o MP? Haverá (maior) politização da atuação do MP? Há limites para essa interação?

Gilberto Prestes | Boas questões! É difícil ver a “pirâmide hierárquica” do MP distribuída na sociedade. Os membros do MP deveriam despir-se de sua condição de “representante” do Estado. A pessoa do promotor teria que estar inserido na rede social; mas sabemos que as autoridades do juiz, do promotor, do delegado, do defensor público, et coetera, é que se faz presente e não a pessoa, especialmente em pequenas comunidades.

CONTINUAÇÃO

Evidentemente, não há conclusão. A conversação continua. Não propus um debate jurídico sobre a natureza do Ministério Público, apenas fiz um questionamento político sobre sua legitimidade do ponto de vista da democracia.


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