Augusto de Franco
Por que a OTAN precisa da Ucrânia
A sobrevivência de Kiev e a segurança da Europa dependem de uma frente mais unificada
Alina Polyakova e James Goldgeier, Foreign Affairs (01/02/2024)
Tradução automática Google (sem revisão)
À medida que se aproxima o segundo aniversário da invasão da Ucrânia pela Rússia, os aliados de Kiev lutam para articular uma visão comum para a segurança a longo prazo da Ucrânia e da Europa. A invasão, e a subsequente resistência corajosa do povo ucraniano, pareceu ser um momento decisivo para a aliança transatlântica – sublinhando o seu valor e iluminando a importância da Ucrânia para a Europa. A OTAN mobilizou tropas para o seu flanco oriental, a Europa e os Estados Unidos ofereceram a Kiev uma ajuda sem precedentes e os europeus intensificaram-se para acolher milhões de refugiados ucranianos.
Mas dois anos mais tarde, tanto o choque provocado pela agressão do Presidente russo, Vladimir Putin, como a admiração pelo espírito de luta da Ucrânia parecem ter passado. A cúpula da OTAN de julho de 2023 em Vilnius exemplificou a mudança de humor. A reunião celebrou legitimamente a adesão histórica da Finlândia, mas também expôs profundas divergências entre os aliados da OTAN sobre a possibilidade de admitir a Ucrânia. Apesar de um esforço concertado por parte dos Estados Bálticos e da Polónia para pressionar a aliança a oferecer a adesão à Ucrânia, a cúpula não conseguiu produzir esse convite, decidindo-se, em vez disso, por um comunicado redigido de forma ambígua, declarando que a OTAN poderia convidar a Ucrânia a aderir “quando os Aliados concordarem e as condições forem favoráveis.”
A OTAN não deve cometer o mesmo erro em 2024. A ausência de um plano claro para a adesão da Ucrânia à OTAN deu a Putin mais confiança de que pode esperar o Ocidente e derrotar a Ucrânia numa guerra de desgaste. Além disso, a falta de determinação quanto à adesão à OTAN envia todos os sinais errados sobre a confiança do próprio Ocidente na capacidade de vitória da Ucrânia, o que torna os decisores políticos mais reticentes em aprovar grandes pacotes de assistência militar. A ambiguidade da OTAN cria um ciclo de retroalimentação através do qual os supostos fracassos de Kiev – motivados, em grande medida, pela falta de ajuda militar ocidental adequada e por atrasos na prestação de apoio – parecem oferecer provas de que um maior apoio na forma de adesão à OTAN seria de pouca utilidade ou até mesmo de sair pela culatra, forçando o Ocidente a envolver-se mais directamente na guerra. Mas a capacidade da Rússia para melhorar a sua logística e o combate nos últimos meses é, em parte, resultado da ambivalência da OTAN. Colocar a Ucrânia no caminho da adesão à OTAN não é uma questão simbólica: é a melhor esperança do país para evitar a agressão russa a longo prazo.
É também a melhor forma de reforçar as capacidades de dissuasão da OTAN e o seu valor como aliança. Alguns analistas podem temer que a disposição do Artigo 5 da aliança exija que Washington e os seus aliados se juntem à guerra de forma mais directa. Mas o Artigo 5º não obriga automaticamente a aliança a entrar na guerra. Em vez disso, estipula que a aliança determine “as acções que considere necessárias”, o que pode ou não incluir o envio de tropas para o terreno. E Putin há muito que enquadra a guerra contra a Ucrânia como uma guerra contra a OTAN e o Ocidente. Assim, quer os aliados ocidentais da Ucrânia gostem ou não, o mundo, incluindo a China, veria a subjugação da Ucrânia por Moscou como uma derrota para a OTAN, com profundas consequências globais para a liderança global dos EUA e para a segurança internacional. Este Verão, a OTAN deve agir no sentido de corrigir as coisas, afirmando que o único caminho possível para uma paz duradoura na Europa começa por colocar a Ucrânia num caminho claro rumo à adesão.
PARAÍSO PERDIDO
No final de 2021, enquanto a Rússia reunia forças nas fronteiras orientais da Ucrânia, os funcionários dos serviços secretos dos EUA começaram a alertar a Europa e a Ucrânia sobre a intenção de ataque de Moscou. Estas avaliações de inteligência identificaram correctamente os objectivos estratégicos de Moscou como políticos: Putin pretendia subjugar a Ucrânia através da força militar, mantendo assim a Ucrânia na esfera de influência da Rússia e impedindo-a de uma maior integração com o Ocidente.
De Fevereiro de 2022 até ao Verão de 2023, os triunfos da Ucrânia no campo de batalha – assentes na extraordinária assistência militar e financeira dos Estados Unidos e dos seus aliados da OTAN – criaram uma sensação de que o ímpeto estava do lado da Ucrânia. Kiev não caiu nas mãos das tropas russas em três dias, como Putin esperava e como muitos no Ocidente temiam. Na verdade, os militares ucranianos atrasaram os avanços da Rússia em quatro regiões que Putin alegou ter anexado e, no Inverno de 2022-23, resistiram com sucesso a numerosos ataques de mísseis contra infra-estruturas militares e civis. O Presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky, tornou-se o rosto da coragem, pressionando com sucesso os decisores políticos europeus e americanos para fornecerem à Ucrânia mais de 200 mil milhões de dólares em assistência militar, económica e humanitária.
A caminho da cúpula da OTAN de 2023 em Vilnius, a liderança ucraniana esperava obter um convite formal para aderir à OTAN. Mas sem a participação dos Estados Unidos, esse esforço estagnou. O presidente dos EUA, Joe Biden, tem afirmado firmemente desde 2022 que, embora a aliança defendesse “cada centímetro do território da OTAN”, ele via o envolvimento direto da OTAN na Ucrânia como um caminho para a Terceira Guerra Mundial, razão pela qual os Estados Unidos tiveram de encontrar soluções alternativas para coordenar a assistência militar dos estados membros da OTAN no “formato Ramstein” liderado pelos EUA.
Os Estados membros da OTAN no flanco oriental da aliança, no entanto, trabalharam consistentemente para pressionar os Estados Unidos a fornecerem à Ucrânia um caminho claro para a adesão. O seu argumento era que a aliança tinha de telegrafar à Rússia que a continuação da guerra não impediria o alargamento da OTAN. E se a Ucrânia caísse sob o controlo da Rússia, um Estado hostil partilharia uma fronteira com a Hungria, a Polónia, a Roménia e a Eslováquia – território da OTAN que o Kremlin ainda vê como pertencente à esfera de influência da Rússia. Mas os receios de uma escalada venceram esta visão estratégica de longo prazo.
Até certo ponto, a Ucrânia tornou-se então vítima do seu próprio sucesso. As conquistas políticas e militares do país no primeiro ano da guerra superaram todas as expectativas, estabelecendo esperanças tremendamente elevadas para a contra-ofensiva de 2023. Quando Yevgeny Prigozhin, chefe do grupo paramilitar Wagner, lançou o seu motim em Junho de 2023, Putin parecia ainda mais fraco. À medida que os preparativos para a contra-ofensiva começaram, os decisores políticos ocidentais começaram a calibrar cuidadosamente as quantidades e tipos de armas que forneceriam a Kiev, temendo que os sucessos esmagadores da Ucrânia pudessem provocar um Putin desesperado a usar armas nucleares tácticas.
É certo que a Ucrânia alcançou sucessos importantes no segundo semestre de 2023. Empurrou a frota russa no Mar Negro mais para leste, permitindo a Kiev retomar as suas exportações de cereais. Mas o optimismo diminuiu agora em relação ao que a Ucrânia pode alcançar militarmente. É uma questão em aberto se os Estados Unidos manterão o seu apoio a Kiev e, se não o fizerem, os europeus não serão capazes de preencher a lacuna. No meio da crença crescente de que pouco território mudará de mãos durante 2024, alguns analistas e políticos apelam a um cessar-fogo, seguido de negociações nas quais se espera que a Ucrânia ceda território à Rússia.
Mas obter qualquer acordo de paz – muito menos um que seja duradouro – será um enorme desafio. Graças à China, ao Irã e à Coreia do Norte, a Rússia reabasteceu os seus stocks de drones e mísseis e está a aterrorizar os civis ucranianos com ataques cada vez mais agressivos. Putin não deu nenhuma indicação de que iria comprometer-se com Kiev. As tentativas anteriores de envolver a Rússia diplomaticamente sobre o futuro da Ucrânia fracassaram, revelando que o Kremlin não está interessado em negociar seriamente. Mais importante ainda, os objectivos estratégicos da Rússia não mudaram. É evidente que Putin ainda deseja subjugar toda a Ucrânia e não ocupar uma parte do território do país. A ideia de que a Ucrânia pode trocar terras pela paz e, assim, permanecer livre nas terras que controla é uma fantasia.
VISÃO DO TÚNEL
Biden indicou que a OTAN não convidará formalmente a Ucrânia a aderir à aliança na sua próxima cúpula de julho em Washington. Aqueles que acreditam que estender à Ucrânia um convite à OTAN seria um erro, afirmam que a adesão do país apenas pioraria os problemas em que a Europa e todo o Ocidente se encontram agora. Dizem que a Rússia não representará ou não poderá representar uma ameaça séria aos actuais aliados da OTAN, mas que adicionar a Ucrânia à aliança aumentaria o risco de uma guerra directa entre a OTAN e a Rússia. Afirmam que se a Ucrânia aderisse à OTAN, os aliados teriam de declarar guerra à Rússia como consequência do Artigo 5º – e se não o fizessem, o Artigo 5 seria revelado como ineficaz, minando perigosamente o valor de dissuasão da aliança.
Esses argumentos estão errados. Enquanto estiver em guerra, a Ucrânia certamente não aderirá à OTAN. E os críticos de uma adesão ucraniana estão certos ao dizer que a OTAN precisa de considerar como iria defender o Artigo 5º se as condições permitirem que a adesão ucraniana avance. Apenas o território que a Ucrânia detém no final da guerra seria abrangido pelo Artigo 5º, mesmo que o Ocidente se recuse a reconhecer formalmente o território controlado pela Rússia como parte da Federação Russa. A OTAN precisaria de reforçar a sua presença militar no seu flanco oriental e adicionar destacamentos rotativos de tropas na Ucrânia para dissuadir novos ataques militares russos, incluindo ataques de drones e mísseis contra civis.
Mas vale a pena empreender estas tarefas – na verdade, são necessárias. Na sua cúpula de Julho, a OTAN terá de determinar como evitar que a Rússia ameace continuamente a Ucrânia a longo prazo, um cenário que por sua vez daria carta branca a Moscou para fomentar a instabilidade perpétua na Europa. A experiência das últimas três décadas indica que oferecer à Ucrânia a adesão à OTAN ajudaria a dissuadir a agressão russa, e não a incentivá-la. Por enquanto, Moscou vê os Estados deixados na “zona cinzenta” entre a OTAN e a Rússia como maduros para incursões militares de uma forma que os membros da OTAN não estão. Se a aliança não conseguir ir além da declaração da cúpula de Vilnius de 2023, a sua hesitação motivará Putin a continuar a prosseguir a guerra na Ucrânia – para evitar que a Ucrânia adira à OTAN – e até, potencialmente, a atacar outros Estados não pertencentes à OTAN, como a Moldávia.
Alguns críticos também argumentam que a criação de um processo formal de adesão para a Ucrânia é desnecessária, dada a robustez geral do apoio ocidental a Kiev. A adesão à OTAN não alteraria materialmente as perspectivas militares da Ucrânia a curto prazo, prossegue este argumento, mas agravaria desnecessariamente Putin. A guerra na Ucrânia, no entanto, já demonstrou que a adesão à OTAN dissuade ataques militares russos no território dos Estados-membros. Putin sabe muito bem de onde vêm os suprimentos que infligem um elevado número de baixas às suas tropas. E, no entanto, não atacou o território da OTAN para impedir os esforços de reabastecimento. Tal como Biden e os líderes europeus, ele não quer uma guerra OTAN-Rússia.
Ao fornecer apoio militar, económico e humanitário significativo desde Fevereiro de 2022, a OTAN demonstrou que compreende quão prejudicial seria uma vitória russa sobre a Ucrânia para a segurança da Europa a longo prazo. Uma tomada da Ucrânia pela Rússia – demonstrando o fracasso da dissuasão ocidental – aumentaria enormemente a probabilidade de a guerra na Europa se expandir para além da Ucrânia. O imperialismo russo é hoje a maior ameaça à segurança europeia. Putin deixou claro que não está satisfeito com as fronteiras internacionalmente reconhecidas da Rússia em 1991, e declarou repetidamente publicamente uma visão expansiva de que território pertence propriamente a Moscou. A sua visão imperialista parece ter amplo apoio popular na Rússia. Putin colocou o seu país em pé de guerra e já está a reconstruir as suas forças armadas. O regresso da agressão russa é inevitável, mesmo que um cessar-fogo temporário coloque a situação actual no gelo.
ONZE HORAS
A adesão à OTAN é o único meio a longo prazo de que Kiev dispõe para dissuadir futuros ataques russos. A Ucrânia assinou recentemente valiosos acordos bilaterais de assistência à segurança com o Canadá, o Reino Unido e outros países, mas estes não serão suficientes. Se a Rússia acabar por controlar qualquer parte do território da Ucrânia – um resultado que o Ocidente deveria continuar a trabalhar para evitar – as terras sob o controlo de Kiev devem ser asseguradas através da ancoragem na OTAN. A preocupação de que a adesão da Ucrânia à OTAN crie instabilidade ao ameaçar a Rússia tem o problema ao contrário: o fracasso em incluir a Ucrânia na OTAN deixaria intacta a ameaça russa à Ucrânia e à Europa num futuro próximo.
A cúpula da OTAN de 2024 é também uma oportunidade para Biden consolidar os sucessos da sua política na Ucrânia antes das eleições presidenciais de 2024 nos Estados Unidos. Estes sucessos poderão ser apagados por uma segunda presidência de Donald Trump, a menos que a OTAN avance no sentido de institucionalizar o seu compromisso com a segurança da Ucrânia. Esta institucionalização beneficia os Estados Unidos: paradoxalmente, a integração da Ucrânia na OTAN reduz a probabilidade de as forças armadas dos EUA ficarem sobrecarregadas. Os planeadores militares da OTAN estimam que serão necessários três a cinco anos para a Rússia reconstruir e modernizar as suas forças armadas numa força mais sofisticada do que era antes de 2022. Se a Rússia não for dissuadida, uma renovação do seu militarismo poderá coincidir com um confronto entre os Estados Unidos e China sobre Taiwan.
A OTAN não precisa de oferecer à Ucrânia um convite formal imediato. Pode anunciar que está a iniciar conversações de adesão com um convite para as seguir numa data futura, tal como a União Europeia fez com a Ucrânia relativamente à adesão à UE. Mas à medida que os representantes da OTAN e os chefes de estado e de governo da aliança se reúnem em Washington, deve haver um amplo reconhecimento de que a Ucrânia deve fazer parte da OTAN assim que cumprir os requisitos especificamente declarados, particularmente no que diz respeito às reformas do sector da defesa. Em termos de preparação, a Ucrânia já possui o exército mais capaz da Europa, com uma força testada em combate que se tornaria uma vantagem, e não uma desvantagem, para a aliança. Sem uma ação forte e concreta por parte da OTAN na próxima cúpula, demonstrando que o futuro da Ucrânia está na aliança, a situação na Ucrânia provavelmente continuará a deteriorar-se a favor de Moscou – com profundas consequências negativas para a Europa e os Estados Unidos.
