Por que as democracias da América Latina estão estagnadas

Scott Mainwaring e Aníbal Pérez-Liñán, Journal of Democracy, janeiro de 2023 / Journal of Democracy em Português, junho de 2023.

Scott Mainwaring é professor de ciência política na Universidade de Notre Dame. Aníbal Pérez-Liñán é professor de ciência política e assuntos globais na Universidade de Notre Dame. Seu ensaio “Cross-Currents in Latin America” apareceu na edição de janeiro de 2015 do Journal of Democracy.

Publicado originalmente como “Why Latin America’s Democracies Are Stuck”, Journal of Democracy, Volume 34, Number 1, January 2023 © 2023 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.

De 1990 até o início da década de 2010, o grande desafio enfrentado pela democracia na maioria dos países latino-americanos foi a sua qualidade medíocre. A região tinha apenas um regime totalmente autoritário consolidado, Cuba. Com poucas exceções, os colapsos democráticos pareciam ser coisa do passado. A democracia se desgastou drasticamente na Venezuela após 1999, mas, entre 1985 e 2010, aprofundou-se no Brasil, de longe o país mais populoso da região. A baixa qualidade da democracia na maioria dos países era uma preocupação, mas a região estava passando por seu momento mais democrático.

Nos últimos anos, infelizmente, essa situação se deteriorou e a América Latina agora contribui para o declínio global da democracia.

Na região como um todo, a democracia está em pior forma do que em qualquer outro momento desde o final da década de 1980. A estagnação democrática, com grandes déficits de qualidade democrática, continua a ser a situação mais comum e, onde houve uma mudança acentuada desde 2002, ela foi negativa. Seis países passaram por erosão ou rupturas democráticas, sem um único caso claro de aprofundamento democrático para compensar esses declínios. Venezuela e Nicarágua têm atualmente regimes completamente autoritários e altamente repressivos, juntando-se a Cuba.

A democracia se desgastou no Brasil e no México, os dois maiores países da região, e El Salvador se transformou em um regime autoritário competitivo sob o presidente Nayib Bukele desde sua eleição, em 2019. Nenhum país da região experimentou um aprofundamento democrático significativo desde a restauração da democracia peruana em 2001, embora o Equador, no rescaldo da vitória presidencial de Lenín Moreno em 2017, tenha recuperado o nível medíocre de democracia que desfrutou de 1980 até 2007, quando Rafael Correa foi eleito presidente.

Casos de erosão ou colapso entremeiam uma atmosfera geral de estagnação democrática. O que queremos dizer com esse termo? As democracias estagnadas da região (ou semidemocracias) enfrentam déficits democráticos importantes e persistentes que os impedem de se tornar democracias mais solidamente liberais. Nos últimos anos, muitos estudiosos escreveram sobre “tomadas de controle” pelo Executivo (executive takeovers) e retrocesso democrático, mas poucos discutiram como a grande maioria dos países da “terceira onda” de democratização parece incapaz de fazer o movimento para uma democracia de maior qualidade. Em vez disso, eles ficam estagnados como democracias de baixo nível, com grandes déficits democráticos (1).

Por que o aprofundamento da democracia é tão difícil e a estagnação, tão comum? Vemos três razões. Primeiro, grupos poderosos, como redes de organizações criminosas, forças policiais não reformadas e grupos de interesse que pertenciam à antiga coalizão do governo autoritário fazem o que podem para bloquear o caminho. Não desejam ver os direitos dos cidadãos protegidos, as eleições tornadas mais livres e justas, o poder do Executivo controlado, ou atores armados, como paramilitares ou agências de repressão e controle dos cartéis do narcotráfico, restringidos ou eliminados.

Em segundo lugar, os maus resultados de governança na maioria dos países latino-americanos alimentaram a insatisfação com a democracia, abrindo caminho para populistas autoritários que protestam contra um establishment malsucedido.

Em terceiro lugar, o que chamamos de “Estados híbridos” violam os direitos dos cidadãos, não conseguem garantir segurança e serviços públicos de qualidade e são parcialmente capturados por poderosos atores estatais, políticos e grupos de interesse privados, que não querem construir instituições mais eficientes baseadas no Estado de direito. Estados híbridos combinam alguns setores burocráticos eficientes e inovadores e outros marcados por corrupção, patrimonialismo, ineficiência e autoritarismo. Juntos, atores coercivos, maus resultados e Estados híbridos enfraqueceram o comprometimento dos cidadãos com a democracia. Isso prepara o terreno para a estagnação e a recessão democrática.

Evolução geral da América Latina

Usamos as pontuações para a democracia liberal publicadas pelo projeto Variedades da Democracia (V-Dem), bem como as classificações da Freedom House para mapear os níveis de democracia e os processos de aprofundamento democrático, estagnação, erosão e colapso. As 67 perguntas que o V-Dem usa para seu Índice de Democracia Liberal e as 25 perguntas que a Freedom House usa para sua escala de 0 a 100 abrangem as características mais importantes da democracia liberal.

Figura 1: Tendências no Índice de Democracia Liberal (V-Dem) e no índice da Freedom House da América Latina

Nota: Os rótulos de dados mostram os dados mais altos e os de 2021 para cada série.

Fontes: Michael Coppedge et al., “V-Dem Country–Year Dataset v12”, Varieties of Democracy (V-Dem) Project; Freedom House,“AggregateCategoryandSubcategoryScores,2003–2022”, https://freedomhouse. org/sites/default/files/2022-02/Aggregate_Category_and_Subcategory_Scores_FIW_2003-2022.xlsx.

A Figura 1 mostra a pontuação média no Índice de Democracia Libe- ral do V-Dem para os vinte países latino-americanos (recalibrada numa escala de 0 a 100) e a pontuação média da Freedom House em sua escala de 0 a 100 de 2002 (o primeiro ano em que usou essa escala) a 2021. Em ambas as escalas, uma pontuação mais alta mostra um maior nível de democracia. A Figura 1 também mostra as mesmas informações ponderadas pela população do país. Essas importantes medidas de democracia mostram, ambas, um declínio preocupante, embora modesto, começando em 2007 segundo a Freedom House e em 2004 de acordo com o V-Dem (com base nos dados não ponderados). Como os casos de erosão incluem os dois maiores países da região, Brasil e México — juntos, esse par abriga cerca de 348 milhões dos 656 milhões de habitantes da América Latina —, o declínio é mais acentuado quando são usadas as pontuações ponderadas. O declínio tem sido gradual, mas é cumulativamente significativo, de 58,6 em 2005 para 45,8 em 2021 na escala ponderada V-Dem, com declínios de 6 a 8 pontos da pontuação alta para a pontuação de 2021 nos outros três indicadores.

Essas médias escondem grandes diferenças entre países, tanto no nível de democracia quanto no tamanho da variação nas últimas duas décadas. A Figura 2 mostra as pontuações no Índice de Democracia Liberal do V-Dem (recalibradas numa escala de 0 a 100) para os países latino-americanos no eixo vertical e as pontuações de 2002 no eixo horizontal, com a diferença entre as duas pontuações entre parênteses.

Figura 2: Pontuações no Índice de Democracia Liberal do V-Dem, 2021 vs. 2002

Fonte: Michael Coppedge et al., “V-Dem Country–Year Dataset v12”, Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

A Figura 2 mostra a prevalência de casos de estagnação e erosão democrática em termos líquidos (ou seja, simplesmente comparando 2021 com 2002) e a quase completa ausência de casos de aprofundamento. Seis países sofreram uma erosão substancial (pelo menos dez pontos nessa escala). Um (a República Dominicana) melhorou 12,5 pontos, e treze mostraram pouca variação líquida (menos de dez pontos). A Freedom House mostra padrões muito semelhantes, com o mesmo número (seis) de casos de declínio de, pelo menos, dez pontos desde 2002, apenas um caso de aprofundamento (Argentina) e o mesmo número de casos (treze) mostrando pouca variação líquida desde 2002.

A América Latina abriga atualmente cinco categorias de regimes (pontuação no Índice de Democracia Liberal do V-Dem 2021 entre parênteses) (2):

1) Democracias liberais de alto nível: Costa Rica (85), Chile (77) e Uruguai (76).

2) Democracias de nível médio: Argentina (66), Peru (65), Panamá (56) e Brasil (51).

3) Democracias e semidemocracias de baixo nível: Colômbia, República Dominicana e Equador (47 cada); Paraguai (43); México (39); Bolívia (37); Guatemala (32); e Honduras (24).

4) Regimes autoritários competitivos: El Salvador (22) e Haiti (21). Estes são regimes “em que as instituições democráticas formais existem e são amplamente vistas como o principal meio de obter poder, mas em que o abuso do Estado pelos governantes coloca-os em vantagem significativa em relação aos seus oponentes” (3).

5) Regimes autoritários fechados: Cuba (8), Venezuela (7) e Nicarágua (6).

As origens da estagnação democrática

A democracia é um regime político caracterizado por: 1) eleições livres e justas para o Legislativo e o Executivo; 2) sufrágio praticamente universal no mundo atual; 3) um amplo conjunto de direitos políticos e civis, como a liberdade de expressão, a liberdade de imprensa e a liberdade de organização, entre outros; 4) mecanismos de prestação de contas e responsabilização que possam controlar o poder Executivo; e 5) controle civil sobre os militares e outros atores armados. O aprofundamento democrático significa melhorar uma ou mais dessas características definidoras — por exemplo, tornar o exercício dos direitos mais uniforme — de modo a melhorar o nível geral da democracia.

Uma característica marcante dos regimes políticos latino-americanos neste século é a prevalência de muitas semidemocracias e democracias de nível baixo a médio, além da quase completa ausência de casos de aprofundamento democrático. Atualmente, doze países da região são semidemocracias ou têm um nível de democracia de baixo a médio, incluindo os gigantes demográficos Brasil (população de 216 milhões) e México (130 milhões). A democracia de qualidade mediana ou inferior é o regime mais comum da América Latina.

A maioria desses casos pode ser considerada exemplo de estagnação democrática. Isso envolve três coisas: pouca mudança no nível de democracia durante um longo período; um regime com déficits democráticos substanciais; e status de semidemocracia (às vezes entremeado com momentos de autoritarismo competitivo) ou, na melhor das hipóteses, uma democracia de nível médio. Regimes plenamente autoritários podem liberalizar-se e tornar-se menos autoritários, mas não faz sentido conceitual discutir a estagnação democrática de regimes autoritários fechados. Da mesma forma, um regime estabilizado em um alto nível de funcionamento democrático (como o da Suécia) não é um caso de estagnação — a palavra aqui empregada significa estabilidade em um nível significativamente mais baixo de funcionamento democrático, com contínuos e importantes déficits democráticos.

Os casos de estagnação democrática merecem mais atenção, tanto por causa de sua prevalência quanto porque, com a discutível exceção da Venezuela, sempre foram o prelúdio para as tomadas de controle da democracia pelo Executivo nessa região. A estagnação democrática é um padrão comum na América Latina e na terceira onda como um todo (4). Seis casos latino-americanos (Argentina, Colômbia, Guatemala, Panamá, Paraguai e Peru) atendem a rigorosos critérios operacionais para a estagnação democrática (5). Outros três casos (Equador, México e República Dominicana) ficam muito próximos disso. Honduras e Bolívia passaram por rupturas democráticas (em 2009 e 2019, respectivamente), mas cada uma restabeleceu mais recentemente a semidemocracia, retornando a um nível de democracia próximo ao que existia antes do colapso.

A estagnação democrática ocorreu apesar das alternâncias de poder envolvendo programas partidários muito distintos. No México, desde a transição de 2000, a direita, a centro-direita e a centro-esquerda se sucederam no governo, mas sem aprofundamento democrático. Ao contrário de alguns países pobres que fizeram transições para a democracia durante a terceira onda, o México é rico o suficiente para ter construído uma democracia sólida: seu produto interno bruto (PIB) per capita é muito maior do que o dos países que se democratizaram mais cedo no momento de sua democratização. No entanto, desde 2000, o aprofundamento democrático não avançou sob nenhuma administração mexicana.

A estagnação democrática não é algo inevitável: políticas eficazes podem ajudar as forças democráticas, ao mesmo tempo em que dificultam aquelas que limitam a democratização, e os movimentos sociais podem gerar pressões para aprofundar a democracia. Mas os obstáculos são difíceis de superar, e o registro mostra relativamente poucos casos claros de sucesso na construção de democracias robustas na América Latina e na terceira onda em geral.

Transições superficiais, autoritários poderosos

Um fator por trás dos casos de estagnação é o poder dos atores que limitam a democracia. A onda de democratização que começou na América Latina em 1978 e terminou por volta de 2001 atingiu todos os países da região, exceto Cuba, mas foi superficial. Atores poderosos — incluindo atores autoritários subnacionais, forças policiais não reformadas e a sucessão no poder por partidos autoritários — mantiveram as coisas assim.

A transição nacional do México em 2000 ocorreu quando o conservador Partido de Ação Nacional (PAN) conquistou a presidência com o candidato Vicente Fox. O México, ao que parecia, havia finalmente rompido com o passado. Mas a democratização teve que ser negociada entre os partidos de oposição (incluindo o PAN) e o Partido Revolucionário Institucional (PRI), que governava o país desde 1929. Até 2016, o PRI sempre governou pelo menos metade dos 32 estados do México e, em nove deles, nenhum outro partido jamais esteve no poder de 1929 a 2016 (6). Na maioria dos estados onde governou, o PRI nunca mudou sua característica autoritária. O velho PRI autoritário moldou a nova democracia do México mais do que essa democracia transformou o PRI. A maioria dos estados governados pelo PRI permaneceu ilhas subnacionais de autoritarismo, apesar da competição democrática no nível nacional (7). Pior, a influência desses regimes autoritários subnacionais na política nacional seria profunda, influência que persiste até hoje. O PRI retornou à presidência em 2012 e governou o país novamente até 2018. Durante esse período, as relações do partido com o crime organizado atingiram novos patamares.

O atual presidente, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), vem da vertente autoritária do PRI. Nascido em 1953, ele iniciou sua carreira política como político do PRI, desfiliando-se (junto com outras figuras de centro-esquerda) em 1989 para iniciar o Partido da Revolução Democrática (PRD), desfiliando-se novamente em 2011 para formar seu atual partido, conhecido como Morena. Alguns líderes do PRD deixaram o autoritarismo do PRI para trás, mas AMLO não estava entre eles. Como prefeito da Cidade do México pelo PRD no início dos anos 2000, ele rejeitou decisões judiciais com as quais não concordava e sua administração foi abalada por um grande escândalo de corrupção. Ele perdeu a eleição presidencial de 2006 por uma pequena margem e a eleição de 2012 por uma ampla margem, alegando ambas as vezes, sem fundamento, que não venceu devido a uma fraude eleitoral. As acusações de AMLO afetaram a confiança dos mexicanos em seu sistema eleitoral. Como presidente, ele teve um estilo de governo iliberal, protestando contra os freios e contrapesos democráticos e atacando seus críticos como empecilhos ao interesse público (8).

Na maioria dos estados mexicanos, os principais centros de poder — a polícia, o judiciário, as autoridades eleitorais estaduais — escaparam de tentativas de reformas democratizantes. No México, como na maior parte da América Latina, os direitos dos cidadãos são profundamente desiguais na prática. Os abusos policiais dos direitos das pessoas pobres são generalizados e, por vezes, alarmantes (9). A falta de reforma da polícia, em um contexto de crescente violência dos cartéis de drogas, levou ao aumento da corrupção e ao uso excessivo da força pelas forças policiais.

No Brasil, em 2020, a polícia cometeu impressionantes 6.416 homicídios; quase quatro quintos das vítimas eram negras (10). A título de comparação, no Reino Unido (população de 67 milhões), durante o mesmo ano, o número foi de cinco. Em países como o México, onde os militares assumiram um papel importante no combate ao crime organizado, as tropas também se tornaram grandes violadoras de direitos (11).

A esse respeito, o México não é um caso isolado. Todos os países latino-americanos viram forças de tempos autoritários permanecerem atores políticos poderosos. Desde 2000, partidos autoritários governam na Bolívia, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicarágua, Panamá e Paraguai. Como argumenta James Loxton, o sucesso eleitoral dos partidos autoritários os torna menos propensos a buscar a derrubada da democracia, mas também lhes dá o poder de barrar reformas democratizantes (12).

Além disso, o problema da América Latina não é apenas um problema de atores remanescentes. Também há novos atores impedindo uma maior democratização. A Venezuela desde 1998, a Bolívia desde 2005 e o Equador desde 2006 assistiram à emergência de novas forças autoritárias vindas da esquerda, enquanto no Brasil desde 2018 e em El Salvador desde 2019 elas vieram da direita ou (no caso desse último) de um “centro” ideologicamente amorfo. Em alguns países, incluindo o Brasil, as igrejas evangélicas também têm sido peças-chave da coalizão que favorece a recessão democrática.

As organizações criminosas transnacionais não são novos atores na América Latina, mas seu poder político se expandiu muito nas últimas décadas, coincidindo de forma geral com a democratização. Em partes do Brasil, Colômbia, El Salvador, Guatemala, Honduras e México, elas devastaram a democracia no nível local, com consequências para a política nacional. Coagindo candidatos e eleitores, minando o Estado de direito e violando sistematicamente os direitos e liberdades dos cidadãos, por vezes elas também provocam a formação de milícias privadas de direita para combatê-las. Também podem facilmente se transformar em gangues criminosas: na Colômbia, arrasta-se por anos um conflito envolvendo o narcotráfico, guerrilheiros de esquerda que às vezes se comportavam como sequestradores comuns e paramilitares de direita. As milícias de direita paralisaram a democracia tanto quanto as organizações criminosas tradicionais. Em países como Brasil, Colômbia e México, indivíduos que conspiram com organizações criminosas e milícias de direita não se contentam mais em corromper a polícia, promotores e juízes, mas agora se candidatam a cargos políticos.

Esses atores poderosos que limitam a democracia podem condenar os países a uma democratização superficial e uma democracia de baixo nível. Os Estados Unidos, a Organização dos Estados Americanos e outros atores internacionais podem desencorajar golpes diretos, mas são menos capazes de promover o aprofundamento da democracia.

Pensar em atores avessos à democratização pode ser útil para desenvolver uma estratégia de aprofundamento democrático — uma tarefa que não tem estado muito no radar de governos democráticos ou estudiosos. Os democratas podem influenciar alguns desses atores difíceis? Outros podem ser neutralizados ou, pelo menos, contidos? Apesar de alguns gestos aqui e ali, os governos democráticos não têm elaborado estratégias conscientes para aprofundar a democracia.

Governando mal

Um segundo fator que conspirou contra a construção de democracias mais profundas e deixou alguns países vulneráveis a presidentes iliberais tem sido a fraca governança. O desempenho médio na maioria das áreas que mais preocupam os cidadãos tem sido medíocre (quando muito).

A Tabela mostra as taxas médias de crescimento econômico dos países latino-americanos desde 1997, o coeficiente de Gini de desigualdade de renda (um número maior significa desigualdade mais acentuada), a taxa de homicídios, o Worldwide Governance Indicators [indicadores mundiais de governança] sobre controle da corrupção (quanto mais baixo, pior) e a posição dos países no Rule of Law Index [índice de Estado de direito] do ano mais recente. Embora haja uma grande variação em toda a região nesses indicadores-chave de sucesso da governança, o desempenho da mediana dos países é ruim.

Tabela: Indicadores de governança na América Latina

Notas: Crescimento médio do PIB per capita medido em dólares americanos constantes de 2015 para 1997-2021.

A taxa de homicídios informa o número de homicídios intencionais por 100.000 habitantes em 2020 para a maioria dos países. Para Bolívia, El Salvador e Nicarágua, os dados são de 2019; para Haiti e Peru, de 2018; Venezuela, de 2017; Cuba, de 2016.

Os dados do coeficiente Gini são de 2020 para a maioria dos países; para El Salvador, Honduras e Panamá, os dados são de 2019; Guatemala e Nicarágua, de 2014; Haiti, de 2012; Venezuela, de 2006. Fontes: World Development Indicators (WDI) para o crescimento do PIB per capita (indicador: NY.GDP.PCAP.KD.ZG), taxa de homicídios (VC.IHR.PSRC.P5) e índice de Gini (SI.POV.GINI), https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators; Worldwide Governance Indicators (WGI) para o índice de controle da corrupção, https://info.worldbank.org/governance/ wgi.; World Justice Project, Rule of Law Index, https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/ documents/WJP-INDEX-21.pdf.

A maioria das economias cresceu a um ritmo lento ao longo da última geração; o histórico das três maiores economias, Brasil, México e Argentina, é desanimador. A América Latina é talvez a região mais violenta e economicamente desigual do mundo. Em muitos países, a segurança pública tem sido um enorme problema. Em 2022, El Salvador teve a maior taxa de homicídios do mundo, de acordo com a empresa de dados alemã Statista.com, com Honduras e Venezuela aparecendo entre os dez primeiros. México, Brasil, Colômbia e Guatemala completaram a representação da América Latina entre os vinte primeiros. Pela taxa de homicídios, as nove cidades mais perigosas do mundo e doze das treze mais perigosas estão na América Latina.

Apenas três países latino-americanos estão entre os cinquenta melhores do mundo no Rule of Law Index [índice de Estado de direito]: Uruguai (25º), Costa Rica (31º) e Chile (32º), e apenas um outro, Argentina (56º), está entre os setenta primeiros (13). Grandes escândalos de corrupção, como o Mensalão, a operação Lava Jato e os negócios da Odebrecht, atormentaram o Brasil, no último caso com impactos na América Latina. A categoria de controle da corrupção do Worldwide Governance Indicators [indicadores mundiais de governança] é baseada em uma ampla gama de pesquisas com especialistas e cidadãos. Os escores são os desvios-padrão acima ou abaixo da média mundial em um determinado ano. Dezessete dos vinte países têm pontuações abaixo da média (Uruguai, Chile e Costa Rica são as exceções).

Os escândalos drenaram a legitimidade dos partidos tradicionais e criaram espaço para populistas iliberais, como o brasileiro Jair Bolsonaro, que venceu as eleições de 2018 com a promessa de varrer os corruptos. O Partido dos Trabalhadores (PT), liderado por Luiz Inácio Lula da Silva, governou o Brasil de 2003 a 2016. Passou a ser investigado por escândalos de corrupção depois que o esquema do mensalão (um acordo para subornar membros do Congresso em troca de apoio) foi revelado em 2005. As investigações da Lava Jato tiveram início em 2014, mesmo ano em que a má gestão econômica do PT ajudou a produzir uma dolorosa recessão. O partido sofreu grandes reveses nas eleições municipais de 2016, e o número de brasileiros que se identificam como apoiadores do PT despencou nos anos seguintes.

O establishment conservador também foi profundamente marcado por escândalos, no entanto e, depois que destituiu a sucessora de Lula, a presidente Dilma Rousseff, em 2016, e assumiu as rédeas do país, não conseguiu consertar a economia nem esconder sua própria corrupção. Na eleição presidencial de 2018, os eleitores se voltaram contra todas as opções do establishment e escolheram Bolsonaro, cujas visões extremistas e o partido minúsculo o tornaram quase um outsider, apesar de seus 27 anos no Congresso. Ele, por sua vez, também é suspeito de corrupção: em julho de 2021, o Supremo Tribunal Federal (a mais alta corte do Brasil) autorizou a abertura de investigação contra ele por suposto superfaturamento na compra de uma vacina contra a Covid produzida na Índia e comprada pelo Brasil (14).

A agenda de governança da América Latina já estava repleta de dificuldades quando a pandemia chegou no início de 2020. O boom global das commodities, que havia começado perto do início do século, começou a se esgotar por volta de 2012. Durante os anos de boom, a maioria dos países latino-americanos teve resultados positivos. Suas economias cresceram, a pobreza caiu e a desigualdade, há muito considerada intratável, começou a diminuir. Desde 2012, houve interrupções ou reversões dessas tendências positivas. Os deslocamentos relacionados à pandemia fizeram a produção e o emprego despencarem, reduziram os níveis de escolaridade e pioraram a pobreza e a desigualdade. Em 2020, a região sofreu sua maior contração econômica desde que esses dados começaram a ser coletados, há 120 anos (15).

As democracias e semidemocracias latino-americanas há muito pareciam surpreendentemente resilientes diante de um histórico medíocre de governança, mas os cidadãos acabaram se cansando de seu fraco desempenho. A busca dos eleitores por algo diferente permitiu que Hugo Chávez vencesse na Venezuela em 1998, e os presidentes iliberais subsequentes vencessem na Bolívia, Equador e Nicarágua nos anos 2000. Da mesma forma, é difícil de imaginar a erosão democrática em El Salvador desde 2019, sob governos de direita e de esquerda, sem o longo período de resultados medíocres (quando muito) obtidos pelo país.

Estados híbridos, democracias estagnadas

Estados híbridos combinam bolsões de eficiência e comportamento democrático com outros bolsões geralmente muito maiores de ineficiência e comportamento autoritário. É esperado que os Estados modernos façam muita coisa: policiamento interno e defesa nacional, educação e infraestrutura, saúde e habitação, e pensões e seguro-de- semprego, tudo isso se enquadra em seus mandatos. Nas democracias, o sistema de justiça é encarregado de defender os direitos dos cidadãos e o Judiciário e outros órgãos estatais são os principais responsáveis pelo que Guillermo O’Donnell chamou de responsabilidade horizontal (16). Infelizmente, a maioria dos Estados latino-americanos executa essas tarefas de forma desigual, na melhor das hipóteses.

Três décadas atrás, O’Donnell observou que os países latino-americanos tendiam a se dividir internamente entre o que ele chamou de “zonas azuis” — quase sempre áreas de classe média e ricas, onde o governo funcionava bem e de forma bastante honesta — e “zonas marrons” — áreas pobres onde predominavam a ineficiência e as práticas autoritárias (17). Muita coisa mudou desde que O’Donnell escreveu aquilo, mas o caráter híbrido da maioria dos Estados latino-americanos permanece. Os Estados cresceram e os gastos sociais aumentaram. Entre 1990 e 2020, os impostos como proporção do PIB aumentaram 40% em toda a América Latina e Caribe, passando de 15,6% para 21,9% (18). Os governos de alguns países foram pioneiros em inovações importantes, como transferências condicionais de renda e orçamento participativo, mas muitas burocracias permanecem atoleiros de ineficiência e corrupção, muitas vezes capturados por políticos, autoridades públicas e poderosos grupos de interesse privados (19). Em alguns países, a polícia, os juízes e promotores e os agentes do Estado conspiram com grupos criminosos.

Na maior parte da América Latina, a má qualidade e baixa capacidade do Estado trabalham contra o aprofundamento democrático. Quando não são totalmente corruptos, a polícia e os promotores públicos podem ser fracos e incompetentes. Crimes frequentes ficam impunes, enfurecendo os cidadãos, ou talvez apenas produzindo apatia política e cinismo. Mais gastos sociais não produziram, em geral, melhorias proporcionais no bem-estar humano. Sob a democracia, muito mais latino-americanos vão à escola, mas a qualidade da educação pública continua ruim. Mesmo países com bons sistemas de saúde pública, como o Brasil, não estavam à altura da tarefa de gerir a pandemia de Covid. Tudo isso ajudou a desacreditar os partidos tradicionais e a abrir caminho para os outsiders populistas.

No Chile, Costa Rica e Uruguai, o Estado tende a funcionar bem. Como mostra a Tabela, esses países têm baixas taxas de homicídio e boas pontuações no indicador de controle da corrupção (Worldwide Governance Indicators) e de Estado de direito (Rule of Law Index). No entanto, essas são as três exceções da região, separada do resto da América Latina por uma lacuna considerável no desempenho e na qualidade do Estado.

A onda iliberal

A combinação de Estados híbridos, registros de governança deficientes e redes criminosas e atores consolidados que se opõem ao aprofundamento democrático manteve a maior parte da América Latina democraticamente estagnada. Com a estagnação, veio o declínio do comprometimento dos cidadãos com a democracia, como mostra a Figura 3. Essa tendência guarda semelhança com aquela exibida na Figura 1.

Rupturas democráticas por meio da tomada de controle pelo Executivo ou da erosão profunda da democracia exigem mais um ingrediente: presidentes iliberais que minam deliberadamente a democracia. Na ausência de presidentes iliberais, não houve aprofundamento da democracia na região, mas tampouco houve erosão (20).

Figura 3: Apoio dos cidadãos à democracia em 18 países da América Latina, 2002-2020

Fonte: Banco de dados do Latinobarômetro, https://www.latinobarometro.org/latContents.jsp.

Nota: Proporção de entrevistados que concordavam com a afirmação “A democracia é preferível a qualquer outro tipo de governo”. Os dados do Latinobarômetro sobre o apoio à democracia não incluem Cuba e Haiti, e não há dados para a República Dominicana em 2002 e 2003.

A maioria das semidemocracias e democracias latino-americanas evitou o colapso ou a erosão nas décadas de 1980 e 1990, as duas primeiras décadas da terceira onda. Com o tempo, no entanto, os eleitores latino-americanos se cansaram de sistemas políticos que não lhes deram o que precisavam e queriam. Em grande número, voltaram-se contra os partidos tradicionais e, em muitos países, votaram em populistas que prometeram governar para o povo e contra o establishment.

A eleição de Hugo Chávez na Venezuela, em 1998, marcou o início da virada à esquerda na política latino-americana. A maré esquerdista incluiu alguns presidentes que lutaram para aprofundar a democracia durante a primeira década do século (Ricardo Lagos no Chile, por exemplo e, em aspectos importantes, Lula no Brasil), mas também incluiu populistas iliberais que lideraram uma nova onda de erosão e colapso democráticos, incluindo Chávez na Venezuela, Correa no Equador, Evo Morales na Bolívia, e Ortega, na Nicarágua.

O crescimento dessa maré coincidiu aproximadamente com o fim do boom das commodities, mas a hostilidade ao establishment não desapareceu. Pelo contrário, à medida que o crescimento econômico e o progresso social desaceleravam, a tentação populista se intensificava. A maioria dos sistemas partidários na região continua a ser marcada por alta volatilidade eleitoral, alta desconfiança e baixo apego partidário, condições ideais para os postulantes populistas que buscam tomar o lugar dos partidos tradicionais.

A eleição do autoritário direitista Jair Bolsonaro, no Brasil, e do populista de centro-esquerda AMLO, no México, ambos em 2018, deu novo ânimo à onda populista. Eles foram precedidos pelo populista de direita Jimmy Morales na Guatemala (2016-2020) e seguidos por Nayib Bukele em El Salvador em 2019, que rapidamente capturou os tribunais após a vitória esmagadora de seu partido nas eleições parlamentares de 2021, e pelo esquerdista Pedro Castillo no Peru, em 2021.

A desconfiança em relação ao establishment e a frustração generalizada dos cidadãos com a má governança alimentaram protestos sociais explosivos na Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Nicarágua, Peru, Venezuela e em outros lugares nos últimos anos. Há agora presidentes de centro-esquerda na Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Honduras, México e Peru. Assim, há uma expectativa de outra guinada à esquerda, mas em meio a condições de governo muito mais difíceis do que durante o boom das commodities.

O ambiente político internacional é menos favorável à democracia hoje do que nas primeiras décadas da terceira onda, dado o maior envolvimento da China na região e uma postura mais ambígua dos EUA. Atualmente, o estado deplorável da maioria das economias latino-americanas aumenta as dificuldades de se construir democracias mais profundas, embora também aumente a dificuldade de consolidar regimes autoritários.

Os anos mais difíceis desde 1990

Embora a América Latina ainda esteja vivendo em um momento mais democrático do que desfrutava antes do final da década de 1970, estes são os tempos mais difíceis para a democracia que a região já viu desde cerca de 1990. A estagnação com déficits democráticos profundos é generalizada e, desde o início do século atual, quase todos os casos de mudança acentuada no nível de democracia envolveram erosão ou colapso. A democracia se desgastou na Bolívia, no Brasil e no México. El Salvador se transformou em um regime autoritário competitivo, enquanto Nicarágua e Venezuela se juntaram a Cuba no campo plenamente autoritário e altamente repressivo.

Como já vimos, três fatores contribuíram para o padrão generalizado de estagnação democrática e aumentaram a incidência de erosão e colapso democráticos. Primeiro, os atores autoritários mais antigos impedem o aprofundamento democrático, enquanto os atores autoritários mais novos, especialmente o crime organizado e as milícias de direita, muitas vezes minam radicalmente os direitos democráticos. Em segundo lugar, em muitos países, o desempenho medíocre (quando muito) do governo faz com que os cidadãos reconheçam seu descontentamento com o crescimento econômico, a desigualdade, a segurança pública, o controle da corrupção e outras questões importantes, abrindo caminho para presidentes iliberais atacarem a democracia. Em terceiro lugar, governos ineficientes, autoritários e muitas vezes corruptos em Estados híbridos limitaram diretamente o aprofundamento democrático e alimentaram o descontentamento dos cidadãos.

A estagnação democrática facilita a ascensão de presidentes iliberais que protestam contra o sistema. Esses presidentes iliberais às vezes conseguem desmantelar a democracia e outras vezes fracassam em sua tentativa. Quando fracassam, o regime político volta ao estado familiar de semidemocracia, ou talvez uma democracia de desempenho médio, na melhor das hipóteses. Sair dessa rotina e construir democracias que funcionem melhor e mostrem mais respeito pelos direitos dos cidadãos é um dos grandes desafios que a América Latina enfrenta hoje.

Notas

1 Uma exceção é Sebastián L. Mazzuca e Gerardo L. Munck, A Middle-Quality Institutional Trap: Democracy and State Capacity in Latin America (Cambridge: Cambridge University Press, 2020).

2 Um ponto de corte de 0,70 no Índice de Democracia Liberal do V-Dem é uma linha divisória razoável entre democracias de alta e média qualidade. Um ponto de corte de 0,50 nesse índice é uma linha divisória razoável entre democracias de qualidade média e democracias de baixo nível ou semidemocracias. Seguindo os estudiosos do V-Dem, uma pontuação de pelo menos 0,50 no Índice de Democracia Eleitoral pode demarcar a fronteira entre semidemocracias e regimes autoritários competitivos.

3 Steven Levitsky e Lucan A. Way, Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War (Nova York: Cambridge University Press, 2010).

4 Scott Mainwaring e Fernando Bizzarro, “Outcomes After Transitions in Third Wave Democracies”, in Leonardo A. Morlino, Dirk Berg-Schlosser, e Bertrand Badie, eds., The SAGE Handbook of Political Science (Londres: Sage, 2020): 1540-1557.

5 Os critérios são: 1) que a pontuação no Índice de Democracia Liberal do V-Dem de 2021 esteja dentro de dez pontos da pontuação de 2002; 2) que a diferença entre a pontuação mais alta e a mais baixa durante o período 2002-2021 seja inferior a quinze pontos; 3) que o regime não tenha se desintegrado nem se transformado num regime claramente autoritário; e 4) que a pontuação do V-Dem de 2021 esteja abaixo de 70.

6 Gustavo A. Flores-Macías, “Mexico’s PRI: The Resilience of an Authoritarian Successor Party and Its Consequences for Democracy”, in James Loxton e Scott Mainwaring, eds., Life After Dictatorship: Authoritarian Successor Parties Worldwide (Nova York: Cambridge University Press, 2018), 264-265.

7 Edward L. Gibson, Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Federal Democracies (Nova York: Cambridge University Press, 2012).

8 Mariano Sánchez-Talanquer e Kenneth F. Greene, “Is Mexico Falling into the Authoritarian Trap?”, Journal of Democracy 32 (outubro 2021): 56-71.

9 Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law (Nova York: Cambridge University Press, 2008); Yanilda María González, Authoritarian Police in Democracy (Nova York: Cambridge University Press, 2020).

10 “Murders, Killings by Police Rose in Brazil Last Year, Report Shows”, Reuters, 15 julho 2021, https://www.reuters.com/world/americas/murders-killings-by-police-
-rose-brazil-last-year-report-shows-2021-07-15.

11 Gustavo A. Flores-Macías e Jessica Zarkin, “The Militarization of Law Enforcement: Evidence from Latin America”, Perspectives on Politics 19 (junho 2021): 519-538; Natalia Viana, Dano Colateral: A Intervenção dos Militares na Segurança Pública (Rio de Janeiro: Editora Objetiva, 2021).

12 James Loxton, “Introduction: Authoritarian Successor Parties Worldwide”, in Loxton e Mainwaring, eds., Life After Dictatorship, 1-49.

13 World Justice Project, Rule of Law Index 2021, https://worldjusticeproject.org/ sites/default/files/documents/WJP-INDEX-21.pdf.

14 Mariana Muniz, “STF autoriza investigação de Bolsonaro por prevaricação no caso Covaxin”, O Globo (Rio de Janeiro), 2 julho 2021.

15 Ver Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Los impactos sociodemográficos de la pandemia de Covid-19 en América Latina y el Caribe (LC/CRPD.4/3) (Santiago, Chile, 2022), especialmente p. 18 para dados sobre a forte contração econômica.

16 Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy 5 (janeiro 1994): 55-69.

17 Guillermo O’Donnell, “On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems: A Latin American View with Glances at Some Post-communist Countries”, World Development 21 (agosto 1993): 1355-1369.

18 Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean (Paris: OECD Press, 2022), 22.

19 Matthew M. Taylor, Decadent Developmentalism: The Political Economy of Democratic Brazil (Nova York: Cambridge University Press, 2020); Barbara Geddes, Politician’s Dilemma: Building State Capacity in Latin America (Berkeley: University of California Press, 1994). Para similaridades na África, ver Erin Metz McDonnell, Patchwork Leviathan: Pockets of Bureaucratic Effectiveness in Developing States (Princeton: Princeton University Press, 2020).

20 A democracia brasileira iniciou um processo de erosão na ausência de um chefe do Executivo iliberal, principalmente como resultado do questionável impeachment pelo Congresso da presidente Dilma Rousseff (as acusações incluíam violações técnicas de uma lei orçamentária) em 2016. O que inicialmente parecia ser uma tendência de curto prazo estendeu-se com a eleição do presidente Jair Bolsonaro em 2018.